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• 질의요지

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항 각 호 외의 부분에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것(제1호 본문) 등을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제55조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 같은 법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 같은 항 각 호에 해당하는 토지의 형질변경 면적을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제55조제1항제1호다목에서는 도시지역 중 보전녹지지역의 경우 5천제곱미터 미만으로 규정하고 있는바,
  
  개발행위허가의 기준이 되는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 “토지의 형질변경 면적”은, 형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적을 기준으로 산정해야 하는지, 아니면 실제로 형질변경이 이루어지는 토지의 면적을 기준으로 산정해야 하는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 민원인은 OO시 일대(용도지역: 도시지역 중 보전녹지지역) 3필지(합계 면적 9,000㎡)의 토지 중 각 필지 일부에 진입로를 개설(합계 면적: 1,960㎡)하기 위해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위(토지의 형질변경)허가를 받으려는 과정에서, 그 허가의 기준이 되는 토지의 형질변경 면적의 산정방법에 관하여 국토교통부와 의견이 대립되어 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  개발행위허가의 기준이 되는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 “토지의 형질변경 면적”은 형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적을 기준으로 산정해야 합니다.
  
  

• 이유

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제1호에서는 토지의 형질변경으로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 대통령령으로 정하는 경미한 행위(제3호) 등은 같은 항 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 국토계획법 제58조제1항 각 호 외의 부분에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서는 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것(제1호 본문) 등을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제55조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 같은 법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 같은 항 각 호에 해당하는 토지의 형질변경 면적을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제55조제1항제1호다목에서는 도시지역 중 보전녹지지역의 경우 5천제곱미터 미만으로 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 개발행위허가의 기준이 되는 국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 “토지의 형질변경 면적”은, 형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적을 기준으로 산정해야 하는지, 아니면 실제로 형질변경이 이루어지는 토지의 면적을 기준으로 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에서는 국토계획법 제56조제4항제3호에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 토지의 형질변경에 관하여 규정하면서, 그 형질변경 면적에 대해 “(토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적을 말한다. 이하 같다)”라고 정의하고 있으므로, 국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 “토지의 형질변경 면적”도 “형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적”을 말하는 것이고, 이는 그 문언상 “형질변경이 이루어지는 해당 필지의 토지대장 또는 임야대장에 등록된 총면적”을 의미하는 것임이 분명하다고 할 것입니다(법제처 2012. 4. 3. 회신 12-0135 해석례 참조).
  
  만일, 이와 달리 “실제로 형질변경이 이루어지는 면적”을 기준으로 개발행위허가의 기준 충족 여부를 판단하게 되면, 개발행위허가의 기준을 충족하지 못하는 대규모의 1필지 토지를 임의로 구획을 나누어 순차적으로 개발하는 방법으로 해당 기준을 회피할 우려가 있어 바람직하지 않습니다. 또한, 1필지 토지의 일부를 개발하려는 경우로서 위와 같이 개발행위허가의 기준을 회피하려는 의도가 없는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제79조제1항 및 같은 법 시행령 제65조제1항에 따라 1필지의 토지를 개발하려는 부분과 그 외의 부분으로 분할한 후 해당 필지에 대해서만 개발행위허가를 받는 방법도 있다는 점을 고려하면, “형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적”을 그 문언과 달리 “실제로 형질변경이 이루어지는 면적”으로 해석해야 할 만한 특별한 실익이 있다고 볼 수도 없습니다.
  
  따라서, 개발행위허가의 기준이 되는 국토계획법 시행령 제55조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 “토지의 형질변경 면적”은 형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적을 기준으로 산정해야 한다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.