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• 질의요지

  
  「도시 및 주거환경정비법」 제19조제1항에서는 정비사업(시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업을 제외함)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업과 가로주택정비사업의 경우에는 주택재건축사업과 가로주택정비사업에 각각 동의한 자만 해당함)로 하되, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인(數人)을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하고 있고, 같은 항 제3호에서는 “조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때”라고 규정하고 있는바,
  
  주택재건축사업의 경우, 조합설립인가 후 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 건축물 및 토지의 소유권을 수인이 양수하고, 양수한 수인이 주택재건축사업에 동의한 경우에 그 수인을 대표하는 1인에게만 조합원 자격이 인정되는지, 아니면 수인이 각각 조합원 자격이 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 민원인은 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 토지 및 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때에 그 수인이 주택재건축사업에 동의하는 경우에는 수인에게 각각 조합원 자격이 있다는 입장인데, 국토교통부로부터 양수인 중 대표자 1인에게만 조합원 자격이 있다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  주택재건축사업의 경우, 조합설립인가 후 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 건축물 및 토지의 소유권을 수인이 양수하고, 양수한 수인이 주택재건축사업에 동의한 경우에 그 수인을 대표하는 1인에게만 조합원 자격이 인정됩니다.
  
  

• 이유

  
  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제9호나목(1) 및 (2)에서는 주택재건축사업의 경우 정비구역안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자(1)나 정비구역이 아닌 구역안에 소재한 대통령령이 정하는 주택 및 그 부속토지의 소유자와 부대·복리시설 및 그 부속토지의 소유자(2)를 토지등소유자로 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 도시정비법 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 항 제3호에서는 정비사업(시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업을 제외함)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업과 가로주택정비사업의 경우에는 주택재건축사업과 가로주택정비사업에 각각 동의한 자만 해당함)로 하되, 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다(제3호)고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 주택재건축사업의 경우, 조합설립인가 후 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 건축물 및 토지의 소유권을 수인이 양수하고, 양수한 수인이 주택재건축사업에 동의한 경우에 그 수인을 대표하는 1인에게만 조합원 자격이 인정되는지, 아니면 수인이 각각 조합원 자격이 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 도시정비법 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문 괄호 부분에서는 주택재건축사업에 동의한 토지등소유자만을 주택재건축사업의 조합원으로 규정하고 있는데, 이는 주택재건축사업에 동의하지 않은 자에게는 조합원 자격이 없다는 의미로서, 개별 토지등소유자가 조합원이 될 수 있는 자격을 가지는지 여부는 그 개별 토지등소유자가 주택재건축사업에 동의하는지 여부로 결정한다는 의미일 뿐인바, 토지등소유자가 정비구역안에 소재한 건축물 및 토지를 양도한 경우 그 양도인의 동의 여부는 양도인 본인의 조합원 자격 취득 여부에만 영향을 미치고, 양도인의 동의 여부에 따라 해당 건축물 및 토지의 양수인의 조합원으로서의 지위가 달라지거나 조합원의 수에 관한 법 적용이 달라지는 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  다음으로, 조합설립인가 후 분양 신청 등의 절차가 진행되는 과정에서, 조합원 수가 조합설립인가 당시 토지등소유자 수를 기준으로 예상할 수 있었던 범위를 넘어서 법령에서 정한 경우 외의 사유로 계속 늘어나게 되면 조합이 사업을 제대로 추진할 수 없게 된다고 할 것이므로, 건축물 및 토지를 조합설립인가 후에 양수한 양수인의 경우에는 기본적으로 해당 건축물 및 토지의 양도인인 원래의 토지등소유자가 취득할 수 있었던 조합원 자격의 범위 내에서 조합원 자격을 인정받을 수 있다고 할 것입니다. 그런데, 일반적으로 양도인 1인은 1개의 조합원 자격만 인정받을 수 있었다고 할 것이므로, 건축물 및 토지의 양도인이 주택재건축사업에 동의했는지 여부에 관계없이, 조합설립인가 후에 토지등소유자가 된 건축물 및 토지의 양수인은 도시정비법 제19조제1항제3호에 따라 양도인인 원래의 토지등소유자에게 인정될 수 있었던 조합원 자격 1개의 범위에서만 조합원 자격이 인정된다고 할 것입니다.
  
  또한, 도시정비법 제19조제1항제3호에 따르면 “조합설립인가 후”에 1인의 토지등소유자로부터 토지 및 건축물의 소유권을 양수한 양수인이 수인이더라도 그 수인의 양수인을 대표하는 1인만이 조합원이 된다고 할 것인데, 토지 및 건축물의 양수 시기가 조합설립인가 후인 것이 분명함에도 양도인인 토지등소유자가 주택재건축사업에 동의하지 않은 상태였다는 사정에 의해 수인을 대표하는 1인이 아니라 수인의 양수인 각각에 대하여 조합원으로서의 자격을 인정할 수 있다고 보는 것은 본질적으로 차이가 없는 사안을 달리 취급하는 것으로 불합리하다고 할 것입니다.
  
  한편, 도시정비법 제2조제9호나목(1)에서는 정비구역안에 소재한 “건축물 및 그 부속토지의 소유자”를 주택재건축사업의 토지등소유자로 규정하고 있는데, 같은 법 제19조제1항제3호에서는 “토지 또는 건축물”의 소유자를 적용 대상으로 규정하고 있으므로 같은 법 제19조제1항제3호는 주택재건축사업의 경우에는 적용되지 않는다는 견해가 있을 수 있습니다. 그러나, 해당 규정은 시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업이 아닌 모든 정비사업 즉, 주택재건축사업 뿐만 아니라 주택재개발사업, 가로주택정비사업 등의 경우에 적용되는 규정으로서, 해당 정비사업에 따른 각각의 “토지등소유자”를 포괄할 수 있도록 규정하기 위하여 “토지 또는 건축물”로 표현한 것이지, 주택재건축사업에 대해서만 적용을 배제하기 위하여 “또는”으로 표현한 것은 아니라고 할 것인바, 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 주택재건축사업의 경우, 조합설립인가 후 주택재건축사업에 동의하지 않은 1인의 토지등소유자로부터 건축물 및 토지의 소유권을 수인이 양수하고, 양수한 수인이 주택재건축사업에 동의한 경우에 그 수인을 대표하는 1인에게만 조합원 자격이 인정된다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.