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• 질의요지

  
  「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제27조제1항제2호에서는 경쟁입찰을 실시한 결과 같은 영 제20조제2항에 따라 재공고입찰에 부친 경우로서 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우에는 수의계약에 의할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 수의계약의 경우 보증금과 기한을 제외하고는 최초의 입찰에 부칠 때에 정한 가격 및 기타 조건을 변경할 수 없다고 규정하고 있는바,
  
  계약을 체결하기 위하여 경쟁입찰에 부친 후 낙찰자가 없어 재공고입찰에 부쳤으나 재공고입찰에서도 낙찰자가 없어 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제27조제1항제2호에 따른 수의계약을 하려고 하는 경우에 최초의 입찰에 부칠 때 정한 모든 조건이 같은 조 제2항에 따라 변경할 수 없는 기타 조건에 해당되어 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 그러한 조건은 모두 변경할 수 없는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ ○○연구원에서 국토부의 R&D 예산사업을 추진하면서, 입찰설명회에 참석할 것을 조건으로 제한경쟁입찰에 부쳤으나 유찰되었고, 재공고 입찰 시에도 낙찰자가 없어 수의계약을 추진하는 과정에서 입찰설명회에 참석하지 아니한 자와 수의계약을 체결할 수 있는지 등에 대하여 기획재정부에 질의하였음.
  
  ○ 그런데, 기획재정부에서 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제27조제2항에 따른 “기타 조건”은 최초 입찰 시 정한 모든 조건으로 수의계약 시에 그러한 조건을 변경할 수 없다고 회신하자 국토교통부에서 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  계약을 체결하기 위하여 경쟁입찰에 부친 후 낙찰자가 없어 재공고입찰에 부쳤으나 재공고입찰에서도 낙찰자가 없어 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제27조제1항제2호에 따른 수의계약을 하려고 하는 경우에 최초의 입찰에 부칠 때 정한 모든 조건이 같은 조 제2항에 따라 변경할 수 없는 기타 조건에 해당되어 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 그러한 조건은 모두 변경할 수 없습니다.
  
  

• 이유

  
  「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “국가계약법 시행령”이라 함) 제27조제1항제2호에서는 경쟁입찰을 실시한 결과 같은 영 제20조제2항에 따라 재공고입찰에 부친 경우로서 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우에는 수의계약에 의할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 수의계약의 경우 보증금과 기한을 제외하고는 최초의 입찰에 부칠 때에 정한 가격 및 기타 조건을 변경할 수 없다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 계약을 체결하기 위하여 경쟁입찰에 부친 후 낙찰자가 없어 재공고입찰에 부쳤으나 재공고입찰에서도 낙찰자가 없어 국가계약법 시행령 제27조제1항제2호에 따른 수의계약을 하려고 하는 경우에 최초의 입찰에 부칠 때 정한 모든 조건이 같은 조 제2항에 따라 변경할 수 없는 기타 조건에 해당되어 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 그러한 조건은 모두 변경할 수 없는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 국가계약법 시행령 제27조제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 수의계약의 경우에 변경이 가능한 조건으로 보증금과 기한만을 명시하고 있고, 최초의 입찰에 부칠 때에 정한 가격 및 기타 조건은 변경할 수 없다고 규정하고 있는바, 해당 규정에 따른 “기타 조건”의 내용이나 범위 등을 제한하는 별도의 규정이 없는 한 국가계약법 시행령 제27조제2항의 문언상 “기타 조건”에는 보증금, 기한 및 최초 입찰 시 정한 가격을 제외한 모든 조건이 포함된다고 할 것입니다.
  
  다음으로, 재입찰 및 재공고입찰에 관한 국가계약법 시행령 제20조제3항은 경쟁입찰에 있어서 최초 입찰 시 유효한 입찰이 성립되지 않은 경우 등의 사유가 있으면 재입찰에 부치거나 재공고입찰을 하도록 하는 규정으로서, 해당 규정에서는 재입찰 또는 재공고 입찰 등에 따른 추가 소요 기간을 고려하여 “기한”은 변경할 수 있도록 허용하고 있으나, 기한을 제외한 가격이나 기타 조건에 대해서는 변경할 수 없도록 규정하고 있는바, 이는 재입찰이나 재공고 입찰과 최초 입찰 간의 동일성을 유지하도록 하려는 취지로 보아야 할 것입니다.
  
  그렇다면, 재공고입찰과 수의계약에 관한 국가계약법 시행령 제27조제2항도 비록 재공고입찰 시 낙찰자가 없는 등의 사유로 수의계약을 하더라도 최초 입찰 시 정한 조건을 변경하지 못하도록 함으로써 최초 입찰부터 재공고입찰과 수의계약에 이르는 일련의 과정을 동일하게 취급하려는 취지의 규정으로 보아야 할 것이므로, 국가계약법 시행령 제27조제1항에 따른 수의계약을 하는 경우 같은 조 제2항에 따라 변경할 수 없는 “기타 조건”은 최초 입찰 시 정한 조건으로서 해당 규정에 따라 변경이 허용되는 보증금과 기한을 제외한 모든 조건이라고 보는 것이 위와 같은 국가계약법 시행령 제27조제2항의 취지에도 부합하는 해석이라 할 것입니다.
  
  한편, 국가계약법 시행령 제27조제2항은 수의계약과 관련한 사항으로서 입찰이 전제되어 있지 아니하므로 해당 규정에서 변경이 불가능한 기타 조건이란 최초 입찰 시 정한 조건 중 해당 계약의 이행과 관련한 조건 등을 의미하는 것이지, 최초 입찰 시 정한 조건 모두가 기타 조건에 포함되어 이를 일체 변경할 수 없는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있습니다.
  
  그러나, 국가계약법 시행령 제27조제2항에서 변경이 불가능한 “기타 조건”의 범위를 최초 입찰 시 정한 기타 조건 중 계약 체결 시 적용되는 조건 등으로 제한하려는 의도였다면 굳이 현행과 같이 “기타 조건”으로 규정할 것이 아니라 “계약 체결 시 적용되는 조건 등”으로 그 문언을 달리 규정하였을 것으로 보이고, 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 필요한 경우 최초 입찰 시 정한 조건 중 변경이 허용되는 조건을 제외한 나머지 조건의 일부 또는 전부를 변경하여 새로운 입찰절차를 진행하는 것도 가능하며, 최초 입찰 시 정한 조건을 변경하여 수의계약을 체결할 수 있다고 본다면 최초 입찰 시 과도한 조건을 제시하고 재공고 등의 절차를 거쳐 수의계약을 추진할 수 있게 되는 등 편법적인 국가계약제도 운영이 가능해져 국가계약법 시행령 제27조제1항에서 재공고입찰에 부친 경우로서 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우 등에 한정하여 예외적으로 수의계약으로 체결할 수 있도록 인정하는 취지에 부합하지 아니하는 결과가 초래될 수 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 계약을 체결하기 위하여 경쟁입찰에 부친 후 낙찰자가 없어 재공고입찰에 부쳤으나 재공고입찰에서도 낙찰자가 없어 국가계약법 시행령 제27조제1항제2호에 따른 수의계약을 하려고 하는 경우에 최초의 입찰에 부칠 때 정한 모든 조건이 같은 조 제2항에 따라 변경할 수 없는 기타 조건에 해당되어 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 그러한 조건은 모두 변경할 수 없다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.