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• 질의요지

  
  「담배사업법」 제2조제1호에서는 “담배”란 연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 규정하고 있는바,
  
  절각을 하지 않은 건조된 상태의 연초의 잎이 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 피우기에 적합한 상태로 제조한 “담배”에 해당하는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 최근 해외에서 말린 연초의 잎을 수입하여 담배사업 법령에 따른 등록 등을 하지 않은 채 이를 인터넷 쇼핑몰 등을 통해 일반소비자에게 판매하는 것이 담배사업 관련 법령에 저촉되는지 여부가 문제되고 있음.
  
  ○ 기획재정부에서는 담배의 제조 과정상 어느 단계부터 담배로 볼 수 있는지에 대하여 운영·집행상 의문이 있어, 이를 명확히 하기 위해서 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  절각을 하지 않은 건조된 상태의 연초의 잎은 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 피우기에 적합한 상태로 제조한 “담배”에 해당하지 않습니다.
  
  

• 이유

  
  「담배사업법」 제2조제1호에서는 “담배”란 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 절각을 하지 않은 건조된 상태의 연초의 잎이 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 피우기에 적합한 상태로 제조한 “담배”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 「담배사업법」 제2조제1호에서는 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우는 등에 적합한 상태로 제조한 것을 “담배”로 정의하고 있으므로, 문언상 원료인 “연초의 잎”과 이를 피우는 등에 적합한 상태로 “제조”한 담배를 구별하여 규정하고 있다고 할 것인바, 절각과 같은 제조 과정을 거치지 아니한 건조한 상태의 연초의 잎은 담배의 원료에는 해당한다고 할 것이나, 이를 피우기에 적합한 상태로 제조된 담배에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
  
  다음으로, 벌칙이나 과태료처럼 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 벌칙이나 과태료 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 될 것인바(대법원, 2008. 2. 28. 2007두13791 판결례 참조), 「담배사업법」 제27조의2제2항제2호에서는 등록을 하지 아니하고 담배수입판매업을 영위한 자에 대하여 벌칙을 부과하도록 규정하고 있는 등 같은 법에서는 “담배”의 제조나 판매와 관련하여 허가제나 신고제 등으로 엄격히 규율하면서 이를 위반하는 경우에는 같은 법 제27조의2 및 제28조 등에 따라 형사처벌을 하거나 과태료 등을 부과하도록 규정하고 있으므로, 명시적 규정이 없는 한 같은 법에 따른 규제의 대상이 되는 “담배”의 범위에 단순히 건조된 상태의 연초의 잎으로서 절각되지 않은 것이 포함된다고 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
  
  나아가, 다른 법령의 규정들을 살펴보면, 「지방세법」 제47조제1호 및 제48조제1항에서는 담배소비세의 과세대상을 「담배사업법」 제2조에 따른 담배로 규정하면서, 같은 법 제48조제2항제1호에서는 피우는 담배의 종류를 궐련, 파이프담배, 엽궐련, 각련, 전자담배, 물담배로 구분하여 규정하고 있을 뿐이고, 이 사안의 건조된 연초의 잎은 피우는 “담배”의 종류로 규정하고 있지 않으며, 「국민건강증진법」 제23조제1항에서는 제조자 등이 판매하는 「담배사업법」 제2조에 따른 담배에 부담금을 부과·징수한다고 규정하면서, 궐련, 전자담배, 파이프담배, 엽궐련, 각련, 씹는 담배, 냄새 맡는 담배, 물담배, 머금는 담배만을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 피우기에 적합한 상태로 제조한 “담배”에 절각을 하지 않은 건조된 상태의 연초의 잎은 포함되지 않는다고 할 것입니다.
  
  따라서, 절각을 하지 않은 건조된 상태의 연초의 잎은 「담배사업법」 제2조제1호에 따른 피우기에 적합한 상태로 제조한 “담배”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
  
  ※ 법령정비의견
  
  ○ 「담배사업법」 제2조제1호에서는 제조업 허가, 수입판매업 등록 등 같은 법에 따른 규제의 대상이 되는 “담배”의 범위가 어디까지인지에 대하여 다소 불분명하게 규정하고 있어 혼란을 초래하고 있는바, 담배의 제조 과정상 어느 단계부터가 “담배”에 해당되는지 여부를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.