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• 질의요지

  
  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제47조제1항에서는 사업시행자는 분양신청을 하지 않은 자 등에 대해서는 대통령령으로 정하는 절차에 따라 현금으로 청산하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제48조에서는 사업시행자가 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정하며, 이 경우 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다고 규정하고 있는바,
  
  사업시행자가 현금청산대상자와 청산금액을 협의할 때, 「도시 및 주거환경정비법 시행령」(이하 “도시정비법 시행령”이라 함) 제48조에 따라 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의하지 않고, 사업시행자가 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의해도 되는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 민원인은 OO주택재개발사업의 현금청산대상자인데, 해당 정비사업조합이 현금청산대상자들과 청산금액에 대한 협의를 실시하면서 도시정비법 시행령 제48조에 따라 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의하지 않고 사업시행자가 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의를 실시하자, 이것이 법적으로 허용되는 것인지에 관하여 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  사업시행자는 현금청산대상자와 청산금액을 협의할 때, 도시정비법 시행령 제48조 후단에 따라 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의하지 않고, 사업시행자가 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있습니다.
  
  

• 이유

  
  도시정비법 제47조제1항에서는 사업시행자는 분양신청을 하지 않은 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자 또는 같은 법 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대해서는 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지ㆍ건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제48조에서는 사업시행자가 도시정비법 제47조에 따라 토지등소유자의 토지ㆍ건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정하며(전단), 이 경우 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다(후단)고 규정하고 있습니다.
  
  한편, 도시정비법 제40조제1항에서는 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 준용하되, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 토지보상법 제16조에서는 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의해야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제68조제1항 및 제2항에서는 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 시ㆍ도지사 및 토지소유자가 각각 추천하는 2인을 포함한 감정평가업자 3인(시ㆍ도지사와 토지소유자가 모두 감정평가업자를 추천하지 않거나 시ㆍ도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가업자를 추천하지 않는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 사업시행자가 현금청산대상자인 토지등소유자와 청산금액을 협의할 때, 도시정비법 시행령 제48조 후단에 따라 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의하지 않고, 사업시행자가 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의해도 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 도시정비법 시행령 제48조에 따른 현금청산금액에 관한 협의는 사업시행자와 현금청산대상자인 토지등소유자 사이의 사법상 계약의 실질을 갖는다고 할 것이므로(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015두48877 판결례 참조), 그 협의의 금액이나 협의의 방법 등을 특별히 제한하는 명시적인 규정이 없는 이상, 당사자는 자유롭게 이에 관해 협의할 수 있다고 할 것입니다.
  
  그런데, 도시정비법 시행령 제48조 후단에서는 협의에 참고하기 위한 기준금액의 산정에 관하여 “사업시행자는 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다”고 규정함으로써 시장·군수가 추천하는 감정평가업자가 평가한 금액을 기준으로 협의를 할지 여부를 사업시행자의 재량으로 하고 있을 뿐이고, 그 밖에 협의의 방법 등을 특별히 제한하는 규정을 두고 있지는 않습니다.
  
  그렇다면, 사업시행자는 반드시 도시정비법 시행령 제48조 후단에 따라 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 해서만 협의를 할 수 있는 것은 아니라고 할 것이고, 기준금액 없이 협의를 하거나 당사자 중 일방이 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의를 하거나 당사자 쌍방이 합의하여 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의를 하는 등 다양한 방법으로 협의를 할 수 있다고 할 것이며, 도시정비법 시행령 제48조 후단은 당사자 간에 감정평가업자의 선정에 관하여 협의가 잘 이루어지지 않을 경우를 대비하여 그 감정평가업자의 추천을 시장ㆍ군수에게 맡길 수 있도록 하려는 취지에서 둔 규정으로 보아야 할 것입니다.
  
  한편, 토지보상법 제68조에서는 손실보상액을 산정할 때 시ㆍ도지사 등이 추천하는 감정평가업자 3인에게 그 평가를 의뢰하여야 한다고 규정하여 사업시행자가 의무적으로 이에 따르도록 하고 있으므로 이와 유사한 실질을 가지고 있는 도시정비법 시행령 제48조 후단을 해석할 때에도 사업시행자가 협의할 때 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자가 평가한 결과를 기준금액으로 하여야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 도시정비법 제40조제1항에서 정비구역 안에서의 수용 등에 관하여는 원칙적으로 토지보상법을 준용토록 하면서도, 그 수용 전 협의의 기준이 되는 감정평가액의 산정에 관하여는 도시정비법 시행령 제48조 후단에서 별도의 규정을 두고 있는바, 이와 같은 경우에는 토지보상법 제68조의 준용이 배제된다고 할 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 사업시행자는 현금청산대상자와 청산금액을 협의할 때, 도시정비법 시행령 제48조 후단에 따라 시장ㆍ군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의하지 않고, 사업시행자가 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.