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• 질의요지

  
  「게임산업진흥에 관한 법률」 제29조제1항에서는 같은 법 제25조 또는 제26조에 따라 허가를 받은 영업자 또는 등록ㆍ신고를 한 영업자가 그 영업을 양도하거나 사망한 때 또는 그 법인의 합병이 있는 때에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 영업자의 지위를 승계한다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조제1항에서는 같은 법 제29조제1항에 따라 영업자의 지위를 승계하는 경우 종전의 영업자에게 같은 법 제35조제1항 각 호 또는 제2항 각 호의 위반을 사유로 행한 행정제재처분의 효과는 그 행정처분일부터 1년간 영업자의 지위를 승계받은 자에게 승계되며 행정제재처분의 절차가 진행 중인 때에는 영업자의 지위를 승계받은 자에게 행정제재처분의 절차를 속행할 수 있고, 다만, 양수인ㆍ상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이 양수 또는 합병 시에 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,
  
  게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고, 양수인은 「게임산업진흥에 관한 법률」 제29조제4항에 따른 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발되었고 양수인이 양수 시 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우가 아닌 경우 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  ○ 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인(A회사)이 양수인(B회사)에 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고 양수인은 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 밝혀진 경우 행정청이 양수인에 행정제재처분을 할 수 있는지를 명확하게 하기 위하여 문화체육관광부가 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고, 양수인은 「게임산업진흥에 관한 법률」 제29조제4항에 따른 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발된 경우, 양수인이 양수 시 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우가 아니라면 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있습니다.
  
  

• 이유

  
  「게임산업진흥에 관한 법률」(이하 “게임산업법”이라 함) 제29조제1항에서는 같은 법 제25조 또는 제26조에 따라 허가를 받은 영업자 또는 등록ㆍ신고를 한 영업자가 그 영업을 양도하거나 사망한 때 또는 그 법인의 합병이 있는 때에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 영업자의 지위를 승계한다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조제4항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 영업자의 지위를 승계받은 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제37조제1항에서는 같은 법 제29조제1항에 따라 영업자의 지위를 승계하는 경우 종전의 영업자에게 같은 법 제35조제1항 각 호 또는 제2항 각 호의 위반을 사유로 행한 행정제재처분의 효과는 그 행정처분일부터 1년간 영업자의 지위를 승계받은 자에게 승계되며 행정제재처분의 절차가 진행 중인 때에는 영업자의 지위를 승계받은 자에게 행정제재처분의 절차를 속행할 수 있고, 다만, 양수인ㆍ상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이 양수 또는 합병 시에 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고, 양수인은 게임산업법 제29조제4항에 따른 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발되었고 양수인이 양수 시 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우가 아닌 경우 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, “영업양도”란 일정한 영업목적에 의하여 조직화된 총체 즉 인적 물적 조직을 그 동일성을 유지하면서 일체로서 이전하는 것을 말한다고 할 것인데(대법원 1997. 4. 25. 선고 96누19314 판결례 참조), 게임산업법 제29조제1항에서는 일반게임제공업 허가를 받은 영업자 또는 게임제작업 및 게임배급업의 등록ㆍ신고를 한 영업자가 영업을 양도한 경우 그 양수인이 그 영업자의 지위를 승계한다고 규정하고 있는바, 여기서 양수인이 양도인의 그 영업자의 지위를 승계한다는 것은 양도인의 게임제작업 및 게임배급업 등록 등에 기인한 권리·의무를 승계한다는 의미일 뿐만 아니라(법제처 2012. 2. 3. 회신 11-0771 해석례 참조), 나아가 게임제작업 및 게임배급업자였던 양도인이 같은 법 제35조제1항·제4항, 같은 법 시행규칙 제26조제1항 및 별표 5에서 정하고 있는 영업정지 등 행정제재처분을 받는 불이익한 상태까지 포함되는 것으로 보아야 할 것입니다.
  
  또한, 영업자의 지위 승계와 관련하여 게임산업법에서 위반행위의 유형이나 행정제재처분의 종류에 따라 그 승계여부를 구분하여 달리 규정하고 있지 않은 점을 함께 고려하면, 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 이러한 영업을 전부 양도하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발된 경우, 같은 법 제37조제1항 단서에 해당하지 않는 한 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있다고 볼 것입니다.
  
  만약, 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 그 영업을 양도하였는데, 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발되었다는 사유만으로 게임제작업 및 게임배급업자로서의 지위를 승계함에도 불구하고 양수인에게 행정제재처분을 할 수 없다면, 행정제재처분을 회피하는 수단으로 게임제작업 및 게임배급업의 영업양도를 악용할 소지가 있게 되어 당초 행정제재처분을 통해 얻고자 했던 행정목적을 달성할 수 없게 되고, 게임산업법상 행정제재처분 규정이 유명무실하게 될 수도 있다는 점도 고려하여야 할 것입니다(법제처 2010. 5. 20. 회신 10-0131 해석례 참조).
  
  한편, 게임산업법 제37조제1항 본문에서 행정제재처분의 절차가 진행 중인 때에는 영업자의 지위를 승계 받은 자에게 그 절차를 속행할 수 있도록 하는 규정을 명시적으로 두고 있는바, 이와 같은 규정에 비추어 볼 때 최소한 영업양도 시 이미 법 위반 사실이 적발되어 이에 따른 행정제재처분 절차 등이 진행 중인 경우에만 행정제재처분의 효과가 양수인이게 승계된다고 한정해야 하고, 아직 법 위반 사실이 적발되지 않아 그에 대한 행정제재처분의 절차가 개시되기 전에 영업양도가 이루어진 경우에는 행정제재처분의 절차가 개시되거나 진행되지 않아 양수인에 대해서 그 절차를 속행할 수 없는바, 이 사안의 경우에도 양수인에게 행정제재처분을 할 수 없다는 견해가 있을 수 있습니다.
  
  그러나, 게임산업법 제29조제1항은 양수인이 양도인의 행정제재처분을 받는 불이익한 상태까지 포함한 지위, 즉 권리·의무를 포괄적으로 승계한다는 규정이고, 앞서 본바와 같이 같은 법 제37조제1항 본문은 일정한 영업에 대하여 행정제재처분이 이루어지면 원칙적으로 그 영업을 양수받은 양수인에게도 그 행정제재처분의 효과가 미친다는 의미를 명시한 규정이며, 같은 항 단서는 양수인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명한 때에는 면책된다는 규정이므로, 이 법의 관련 규정을 종합적으로 해석해 보면, 같은 항 본문 중 종전의 양도인 회사에 대하여 “행정제재처분의 절차가 진행 중인 때”의 의미는 “행정청에서 행정제재처분의 절차를 구체적으로 진행시키고 있는 때” 뿐만 아니라 “양도인 회사의 위반행위가 있고, 그 사실이 수사기관이나 행정청에 의해 적발되어 언제든지 행정제재처분의 절차를 진행시킬 수 있는 때”를 포함하는 것이 합리적이라 할 것이므로, 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 게임제작업 및 게임배급업을 하는 양도인이 양수인에게 게임제작업 및 게임배급업을 전부 양도하고, 양수인은 게임산업법 제29조제4항에 따른 승계신고를 하였는데 양도 전 영업에 대한 행정제재처분 사유가 영업양도 이후 적발된 경우, 양수인이 양수 시 그 처분 또는 위반사실을 알지 못한 경우가 아니라면 행정청은 양수인에게 행정제재처분을 할 수 있다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.