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• 질의요지

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제18조제2항에서는 같은 조 제1항제1호, 제2호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자(이하 “5년이상거주자”라 함. 제1호), 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 해당 시설을 5년 이상 계속 직접 소유하면서 경영하고 있는 자(제2호), 또는 개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 자(개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 자로서 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자를 포함하되, 세대주 또는 직계비속 등의 취학을 위하여 개발제한구역 밖에 거주한 기간은 개발제한구역에 거주한 기간으로 보고, 이하 “지정당시거주자”라 함. 제3호) 중 어느 하나에 해당하는 자이어야 하며, 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에 따라 용도변경을 하는 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점에는 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이내의 주차장을 설치할 수 있으며, 주차장을 다른 용도로 변경하는 경우에는 주차장 부지를 원래의 지목으로 되돌려야 한다고 규정하고 있는바,
  
  개발제한구역에서 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 한 건축물을 매수하여 소유한 자가 개발제한구역법 시행령 제18조제3항에 따라 주차장을 설치하려는 경우, 같은 조 제2항에 따른 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자의 자격을 갖추어야 하는지?
  

• 질의배경

  
  ○ 개발제한구역법 시행령 상 개발제한구역 내 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점을 건축하는 경우에는 그 소유자가 주차장을 설치할 수 있도록 규정하고 있는 반면, 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 한 시설에 주차장을 설치하는 경우에는 그 설치 주체에 대하여 명확히 규정하고 있지 않은바, 이러한 경우 주차장을 설치할 수 있는 자가 해당 시설의 용도변경을 할 수 있는 자로 제한되는지, 아니면 해당 건축물의 소유자이기만 하면 할 수 있는지 여부에 대하여 국토교통부 내부에서 의견이 대립하자 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  개발제한구역에서 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 한 건축물을 매수하여 소유한 자가 개발제한구역법 시행령 제18조제3항에 따라 주차장을 설치하려는 경우, 해당 소유자가 같은 조 제2항에 따른 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자의 자격을 갖출 필요는 없습니다.
  

• 이유

  
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 함)의 시행을 할 수 없다고 규정하면서(본문), 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고(단서), 같은 항 제1호에서는 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을, 같은 항 제8호에서는 같은 항 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위를 각각 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에서는 같은 조 제1항제1호, 제2호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 5년이상거주자(제1호), 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 해당 시설을 5년 이상 계속 직접 소유하면서 경영하고 있는 자(제2호), 또는 지정당시거주자(제3호) 중 어느 하나에 해당하는 자이어야 하며, 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에 따라 용도변경을 하는 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점에는 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이내의 주차장을 설치할 수 있으며, 주차장을 다른 용도로 변경하는 경우에는 주차장 부지를 원래의 지목으로 되돌려야 한다고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 개발제한구역에서 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 한 건축물을 매수하여 소유한 자가 개발제한구역법 시행령 제18조제3항에 따라 주차장을 설치하려는 경우, 해당 소유자가 같은 조 제2항에 따른 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자의 자격을 갖추어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 개발제한구역법 시행령 제18조제3항에서는 “같은 조 제2항에 따라 용도변경을 하는 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점에는 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이내의 주차장을 설치”할 수 있다고만 규정하고 있을 뿐, 주차장을 설치할 수 있는 주체에 대하여 별도로 규정하고 있지는 않으므로, 그 문언상 기존 건축물을 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점의 용도로 용도변경한 건축물에 주차장을 설치할 수 있는 주체가 반드시 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자로 제한된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
  
  그리고, 개발제한구역법 시행령 제18조제3항에 따른 주차장 설치는 기존 건축물의 용도변경 자체에 관한 사항이 아니라, 이미 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로의 용도변경이 허용되어 그 용도변경이 진행 중이거나 완료된 건축물에 부수한 별도의 부대시설 설치에 관한 사항이므로, 그 주차장의 설치 주체가 반드시 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자로 한정된다고 엄격하게 해석할 필요는 없다고 할 것입니다.
  
  또한, 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임에 따라 개발제한구역에서 시장·군수·구청장의 허가를 받아 건축 등의 행위를 할 수 있는 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위에 대하여 정하고 있는 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)가)에서는 휴게음식점·제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자는 5년이상거주자 또는 지정당시거주자이어야 한다고 규정하고 있고, 같은 표 제5호라목2)나)에서는 부대시설로서 인접한 토지를 이용하여 300제곱미터 이하의 주차장을 설치할 수 있다고 규정하면서(전단), 이 경우 해당 휴게음식점·제과점 또는 일반음식점의 소유자만 설치할 수 있다고 규정하고 있는바(후단), 이는 개발제한구역에서 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자는 5년이상거주자 또는 지정당시거주자로 한정되지만 해당 건축물에 주차장을 설치할 수 있는 자는 위 자격기준에 해당하는지 여부와 상관없이 해당 건축물의 소유자가 설치할 수 있도록 완화하여 규정한 것으로서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목2)나)는 개발제한구역에서 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점을 건축할 때 그 부대시설로서 주차장을 설치하는 경우에 적용되는 규정이기는 하나, 기존 건축물을 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경하는 경우를 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점을 건축하는 경우와 차별하여 주차장을 설치할 수 있는 자의 자격요건을 다르게 볼 합리적인 이유가 없다는 점에서, 개발제한구역에서 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경한 건축물의 소유자이기만 하면 개발제한구역법 시행령 제18조제3항에 따라 주차장을 설치할 수 있다고 보는 것이 타당하다고 할 것이고, 만약 이와 같이 해석하지 않는다면 개발제한구역 내 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점을 매수하여 소유한 자의 경우, 그 매수한 휴게음식점 등이 건축된 것인지 아니면 용도변경된 것인지에 따라 주차장 설치 가능 여부가 달라지는 불합리한 결과를 초래한다고 할 것입니다.
  
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역에서 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 한 건축물을 매수하여 소유한 자가 개발제한구역법 시행령 제18조제3항에 따라 주차장을 설치하려는 경우, 해당 소유자가 같은 조 제2항에 따른 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자의 자격을 갖출 필요는 없다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.