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• 질의요지

  
  「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구로 지정된 지역에서 주택을 단독으로 소유하고 있는 자로서 구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되어 2018. 2. 9. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 도시정비법”이라 함) 제19조제1항에 따라 주택재건축사업조합의 조합원 자격을 가지는 자가 그 조합설립인가 후 해당 주택의 소유권 일부를 조합원이 아닌 제3자에게 양도하여 양도인과 양수인이 해당 주택의 소유권을 공유하게 된 경우, 그 양도인(구 도시정비법 제19조제2항 각 호에 해당하지 않는 경우로 한정함)은 조합원 자격을 가지는지?
  

• 질의배경

  
  민원인은 구 도시정비법 제69조에 따른 정비사업전문관리업 등록업체에 종사하는 자인데, 질의요지와 같은 사안에서 국토교통부가 양도인에게 조합원 자격이 인정된다고 해석하고 있는 것이 같은 법 제19조제2항의 입법 취지에 반한다고 생각해 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구로 지정된 지역에서 주택을 단독으로 소유하고 있는 자로서 구 도시정비법 제19조제1항에 따라 주택재건축사업조합의 조합원 자격을 가지는 자가 그 조합설립인가 후 해당 주택의 소유권 일부를 조합원이 아닌 제3자에게 양도하여 양도인과 양수인이 해당 주택의 소유권을 공유하게 된 경우, 그 양도인(구 도시정비법 제19조제2항 각 호에 해당하지 않는 경우로 한정함)은 조합원 자격을 가집니다.
  

• 이유

  
  구 도시정비법 제19조제1항에서는 정비사업의 조합원은 토지등소유자(정비구역에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자 등 구 도시정비법 제2조제9호 각 목에 해당하는 자를 말하며, 이하 같음)로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때(제1호), 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때(제2호), 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때(제3호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하고 있습니다.
  
  그리고, 구 도시정비법 제19조제2항에서는 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 함)로 지정된 지역에서 주택재건축사업의 조합설립인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매ㆍ증여 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 일체의 행위를 포함하되, 상속ㆍ이혼으로 인한 양도ㆍ양수의 경우는 제외하며, 이하 같음)한 자는 구 도시정비법 제19조제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없으나(본문), 세대원 전원이 해외로 이주하거나 세대원 전원이 2년 이상의 기간 동안 해외에 체류하려는 경우 등 같은 조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도자로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그렇지 않다(단서)고 규정하고 있는바,
  
  이 사안은 투기과열지구로 지정된 지역에서 주택을 단독으로 소유하고 있는 자로서 구 도시정비법 제19조제1항에 따라 주택재건축사업조합의 조합원 자격을 가지는 자가 그 조합설립인가 후 해당 주택의 소유권 일부를 조합원이 아닌 제3자에게 양도하여 양도인과 양수인이 해당 주택의 소유권을 공유하게 된 경우, 그 양도인(구 도시정비법 제19조제2항 각 호에 해당하지 않는 경우로 한정함)은 조합원 자격을 가지는지에 관한 것이라 하겠습니다.
  
  먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 구 도시정비법 제19조제2항 본문은 토지등소유자(공유자)에게 조합원(대표조합원) 자격을 부여하고 있는 같은 조 제1항의 특례로서, 재건축주택의 투기수요를 차단하기 위해 투기과열지구에서는 주택재건축사업조합의 설립인가 후에 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수하더라도 그 양수인은 조합원 자격을 취득할 수 없도록 제한하려는 규정이라고 할 것인바(의안번호 제162846호 도시및주거환경정비법중개정법률안 국회 심사보고서 참조), 해당 규정에 따라 조합원(대표조합원) 자격 취득이 제한되는 대상은 그 문언상 “양수인”에 한정됨이 명백하다고 할 것입니다.
  
  그렇다면, “양도인”의 경우에는 조합원 자격에 관한 원칙 규정인 구 도시정비법 제19조제1항에 따라 조합원 자격 취득 여부를 판단해야 할 것인데, 이 사안에서 양도인과 양수인은 재건축사업의 주택을 공유하고 있으므로 같은 항 제1호(건축물의 소유권이 수인의 공유에 속하는 때)에 해당하여 양자를 대표하는 1인이 조합원 자격을 가지는 것이 원칙이라고 할 것이나, 양수인의 경우 앞서 살펴본 바와 같이 도시정비법 제19조제2항 본문에 따라 조합원(대표조합원) 자격 취득이 제한되므로, 결국 이 사안에서는 양도인이 대표조합원의 자격을 가진다고 보아야 할 것입니다.
  
  한편, 투기수요 차단이라는 구 도시정비법 제19조제2항 본문의 입법목적을 달성하기 위해서는 이 사안과 같은 경우 그 “양수인”뿐만 아니라 “양도인”도 조합원 자격을 취득할 수 없다고 해석하는 것이 타당하다는 의견이 있을 수 있습니다.
  
  그러나, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 가급적 엄격하게 해석ㆍ적용하는 것이 바람직하다는 점(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 해당 규정의 입법 당시 투기수요의 완벽한 차단을 위해 투기과열지구에서는 주택재건축사업조합의 설립인가 후 그 주택의 양도ㆍ양수 자체를 금지하거나 양도ㆍ양수는 허용하되 양도인과 양수인 모두 조합원 자격 취득을 제한하는 등 강력한 규제수단을 도입하는 것도 가능하였을 것인데, 그럼에도 불구하고 해당 규정과 같이 주택의 양도ㆍ양수 자체는 전면 허용하면서 단지 양수인에 한정하여 조합원 자격의 취득만을 제한하게 된 것은 양도인의 재산권을 과도하게 침해하지 않는 범위에서 투기수요 차단이라는 공익을 달성하기 위한 것으로 볼 수 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
  
  따라서, 투기과열지구로 지정된 지역에서 주택을 단독으로 소유하고 있는 자로서 구 도시정비법 제19조제1항에 따라 주택재건축사업조합의 조합원 자격을 가지는 자가 그 조합설립인가 후 해당 주택의 소유권 일부를 조합원이 아닌 제3자에게 양도하여 양도인과 양수인이 해당 주택의 소유권을 공유하게 된 경우, 그 양도인(구 도시정비법 제19조제2항 각 호에 해당하지 않는 경우로 한정함)은 조합원 자격을 가진다고 할 것입니다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.