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• 질의요지

  
  「산지관리법」 상 산지전용허가를 받지 않고 3년 이상 농작물경작지로 이용한 토지의 지목을 「지적법」 제21조, 「지적법 시행령」 제16조제1항제2호 및 「지적법 시행규칙」 제25조에 따라 임야에서 농지에 해당하는 지목(전·답 등)으로 변경할 수 있는지?
  
  

• 회답

  
  「산지관리법」 상 산지전용허가를 받지 않고 3년 이상 농작물경작지로 이용한 토지의 지목을 「지적법」 제21조, 「지적법 시행령」 제16조제1항제2호 및 「지적법 시행규칙」 제25조에 따라 임야에서 농지에 해당하는 지목(전·답 등)으로 변경할 수는 없습니다.
  

• 이유

  
  「지적법」과 같은 법 시행령 및 같은 법 시행규칙에 따르면, 토지소유자는 지목변경할 토지가 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 날부터 60일 이내에 소관청에 신청해야 하고(같은 법 제21조), 지목변경을 신청하려는 때에는 지목변경사유를 기재한 신청서에 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 소관청에 제출해야 하며(같은 법 시행령 제16조), 이때 국토해양부령이 정하는 서류는 관계 법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본, 국·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본, 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 말하고, 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 위의 서류의 첨부를 생략할 수 있습니다(같은 법 시행규칙 제25조).
  
  한편, 「산지관리법」에 따르면, 산지전용을 하려는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 하고(제14조), 산지는 산지전용허가(다른 법률에 따라 허가가 의제되는 행정처분을 포함함)를 받아 산지를 전용한 경우, 산지전용신고를 한 경우로서 임산물의 생
  산시설 또는 집하시설 등의 용도로 산지를 전용한 경우에 해당하는 경우를 제외하고는 임야 외의 지목으로 변경하지 못하며(제21조의2, 2007. 7. 27. 이후 최초로 산지전용허가를 신청하거나 산지전용을 신고하는 것부터 적용함), 산림청장은 산지전용허가를 받지 아니하고 산지전용을 한 경우 그 행위를 한 자에 대하여 시설물의 철거 또는 형질변경된 산지를 복구하도록 명령할 수 있습니다(제44조).
  
  또한, 「농지법」과 같은 법 시행령에 따르면, 「지적법」에 따른 지목이 전·답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 이상인 토지를 농지로 보고(「농지법」 제2조 및 같은 법 시행령 제2조), 농지를 전용하려는 자는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 「산지관리법」 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우에는 농지의 전용허가를 받지 않아도 되며(「농지법」 제34조), 이런 경우 농지를 전·답·과수원 외의 지목으로 변경할 수 있습니다(「농지법」 제41조).
  
  이 사안에서는 「산지관리법」 상 산지전용허가를 받지 않고 3년 이상 농작물경작지로 이용한 토지의 지목을 「지적법」 제21조와 「지적법 시행령」 제16조제1항제2호 및 「지적법 시행규
  칙」 제25조에 따라 임야에서 농지에 해당하는 지목(전·답 등)으로 변경할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
  
  「지적법」 등 관련 규정에서는 토지소유자가 지목변경을 신청하고자 하는 경우 지목변경사유를 기재한 신청서에 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 등을 첨부하여 소관청에 제출하도록 하고, 다만 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 위의 서류의 첨부를 생략할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  그런데 이와 같은 규정들을 종합하면, 개발행위허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받는 토지의 지목변경의 경우에는 그 토지의 지목변경과 관련된 규제를 정하고 있는 관계법령에 따라 지목변경이 가능한 요건을 갖추었음을 입증할 수 있는 서류가 첨부되어야 할 것이므로, 지목변경과 관련된 규제를 받는 토지의 지목변경을 신청할 때 첨부하는 “토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본”은 “토지 또는 건축물의 용도가 관계 법령에 따라 적법하게 변경되었음을 증명하는 서류의 사본”이라고 할 것입니다.
  
  따라서 지목변경과 관련된 규제를 받는 토지에 해당하는 「산지관리법」 상 산지의 지목을 변경하기 위해서는
  「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받았음을 입증하는 서류의 사본을 첨부하여 지목변경을 신청해야 합니다.
  
  한편, 「산지관리법」에서 산지전용허가를 받지 아니하고 산지전용을 한 경우 산림청장이 그 행위를 한 자에 대하여 시설물의 철거 또는 형질변경된 산지를 복구하도록 명령할 수 있도록 규정하고 있고, 「농지법」에서 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 않고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우에는 농지의 전용허가를 받지 않아도 되며, 이런 경우 농지를 전·답·과수원 외의 지목으로 변경할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이와 같은 규정에 비추어 보면, 「산지관리법」 상 산지전용허가를 받지 않고 3년 이상 농작물경작지로 이용되고 있는 토지는 「농지법」 상 농지가 아닌 「산지관리법」 상의 산지복구명령의 대상이 되는 산지에 해당한다고 할 것이고(대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두7985 판결, 법제처 2006. 4. 21. 회신 06-0016 해석례), 그 지목은 임야에 해당합니다.
  
  그렇다면, 「산지관리법」 상 산지전용허가를 받지 않고 3년 이상 농작물경작지로 이용한 토지의 지목을 「지적법」 제21조와 「지적법 시행령」 제16조제1항제2호 및 「지적법 시행규칙」 제25조에 따라 임야에서 농지에 해당하
  는 지목(전·답 등)으로 변경할 수 없습니다.
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.