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• 질의요지

  
  과밀억제권역(각주: 「수도권정비계획법」 제6조제1항제1호에 따른 과밀억제권역을 말하며, 이하 같음.)에 위치하지 않은 재건축사업(각주: 「주택법」 제63조제1항에 따라 지정된 투기과열지구 또는 같은 법 제63조의2제1항제1호에 따라 지정된 조정대상지역에서 최초 사업시행계획인가를 신청하는 재건축사업은 제외하며, 이하 같음.)에서 둘 이상의 주택을 소유한 1명의 토지등소유자(각주: 정비구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자를 말하며(「도시 및 주거환경정비법」 제2조제9호나목), 이하 같음.)가 조합설립인가 후 주택을 양도하여 여러 명이 소유하게 된 경우, 「도시 및 주거환경정비법」 제39조제1항제3호에 따라 그 여러 명을 대표하여 조합원으로 보는 자 외의 토지등소유자도 같은 법 제72조제3항에 따라 분양신청을 할 수 있는지?
  

• 질의배경

  
  A는 재건축사업 구역(과밀억제권역, 투기과열지구, 조정대상지역 중 어디에도 해당하지 않음)의 오피스텔 15개 실(室)을 소유하였다가 조합설립인가 후 14개 실을 경매에 넘겨 14명이 각각 양수하게 됨. A를 포함하여 이들 15명은 대표조합원의 선임 및 분양신청에 관하여 의견이 일치하지 않자, 대표 조합원이 아닌 토지등소유자도 분양신청을 할 수 있는지 대전광역시 서구에 질의했고, 대전광역시 서구는 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 분양신청을 할 수 없습니다.
  

• 이유

  
  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제76조제1항에서는 관리처분계획의 수립기준을 정하면서 1명의 토지등소유자가 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하되(제6호), 과밀억제권역에 위치하지 않은 재건축사업에서 토지등소유자가 여러 채의 주택을 소유하고 있는 경우에는 소유한 주택의 수만큼 공급할 수 있도록[제7호나목1)] 하고 있는바, 과밀억제권역에 위치하지 않은 재건축사업에서 1명의 토지등소유자가 조합설립인가 후 주택을 양도하여 여러 명이 소유하게 된 경우에는 조합설립인가 당시 양도인이 소유하고 있던 주택의 수만큼 주택을 공급할 수 있습니다.
  
  그런데 도시정비법 제39조제1항제3호에서는 1명의 토지등소유자가 조합설립인가 후 주택을 양도하여 여러 명이 소유하게 된 경우 그 여러 명을 대표하는 1명(이하 “대표 조합원”이라 함)을 조합원으로 보도록 하고 있고, 이는 조합설립인가 후 투기세력이 유입되어 조합원의 수가 늘어남으로 인해 정비사업의 사업성이 낮아지는 것을 막는 등 조합원의 재산권을 보호하기 위한 것(각주: 의안번호 제1801705호 도시정비법 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조)으로서, 투기의 목적이라는 내심의 의사는 외부에서 파악하기 어려우므로 조합설립인가 후 양도로 인해 1명이 소유하던 건축물 등을 여러 명이 소유하게 되었다는 객관적인 사실만 있으면 해당 규정을 일률적으로 적용하도록 한 것(각주: 법제처 2017. 6. 22. 회신 17-0203 해석례 참조 )입니다.
  
  이러한 대표 조합원 제도의 취지와 관련 규정 체계에 비추어 볼 때 1명의 토지등소유자가 조합설립인가 후에 주택을 양도하여 여러 명이 소유하게 된 경우에는 그 여러 명을 대표하는 1명이 조합원으로서 총회의 출석·의결(도시정비법 제45조제4항), 임원(같은 법 제41조)의 선임·피임, 주택의 분양신청(같은 법 제72조제3항) 등을 할 수 있다고 보아야 하고, 과밀억제권역에 위치하지 않은 재건축사업으로서 여러 채의 주택이 공급될 수 있는 경우라고 하여 공급되는 주택의 수만큼 분양신청 자격이 여러 사람에게 주어진다고 보기는 어려운바, 이 경우 대표 조합원이 아닌 토지등소유자는 분양신청을 할 수 없다고 보아야 합니다.
  
  한편 도시정비법 제72조에서는 정비사업으로 건설되는 주택에 대한 토지등소유자의 분양신청 절차를 규정하면서 분양의 대상을 “조합원”으로 한정하고 있지 않고, 같은 법 제79조제4항에서는 같은 법 제72조에 따른 분양신청 후 잔여분이 있는 경우 “조합원 또는 토지등소유자 이외의 자”에게 분양할 수 있도록 규정하고 있으므로, 조합원이 아닌 토지등소유자도 분양신청을 할 수 있다는 의견이 있습니다.
  
  그러나 도시정비법 제79조는 2017년 2월 8일 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 도시정비법 제48조제3항에서 분양신청 후 잔여분이 있는 경우 “조합원 외의 자”에게 분양할 수 있다고 규정하던 것을 현행과 같이 개정한 것으로서, 정비사업의 종류에 따라 조합을 설립하는 경우에는 조합원에게, 조합을 설립하지 않는 경우에는 토지등소유자에게 우선 분양하고 잔여분이 있으면 일반분양을 한다는 점을 명확히 한 것으로 보아야 하므로, 조합을 설립하는 재건축사업에서 도시정비법 제72조에 따른 분양신청은 조합원만 할 수 있다고 해석하는 것이 타당합니다.(각주: 법제처 2011. 8. 11. 회신 11-0293 해석례 참조 )
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  ○ 도시정비법 제72조에서는 토지등소유자가 분양신청을 할 수 있도록 하면서 조합이 설립된 경우 분양신청을 할 수 있는 대상에 대하여 명확히 규정하고 있지 않은바, 해당 규정을 정비하여 분양신청을 할 수 있는 토지등소유자의 범위를 명확히 규정할 필요가 있음.
  
  ○ 도시정비법 제39조제1항에 따른 대표 조합원이 같은 법 제72조에 따라 분양신청을 하는 대가로 각 토지등소유자에게 과도한 대가를 요구하거나, 합리적 이유 없이 분양신청을 하지 않는 등 권한을 남용하는 경우가 있을 수 있는바, ① 대표 조합원의 선출 및 해임 절차를 명확히 규정하고, ② 대표 조합원이 분양신청을 하는 경우 다른 토지등소유자의 의사를 서면으로 확인하도록 하는 등 세부적인 절차를 마련할 필요가 있음.
  
  
  <관계 법령>
  「도시 및 주거환경정비법」
  제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. (단서 생략)
  1.ㆍ2. (생 략)
  3. 조합설립인가(조합설립인가 전에 제27조제1항제3호에 따라 신탁업자를 사업시행자로 지정한 경우에는 사업시행자의 지정을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 때
  ②ㆍ③ (생 략)
  제72조(분양공고 및 분양신청) ① 사업시행자는 제50조제7항에 따른 사업시행계획인가의 고시가 있은 날(사업시행계획인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 120일 이내에 다음 각 호의 사항을 토지등소유자에게 통지하고, 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령으로 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다. (단서 생략)
  1. 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행계획인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(사업시행계획인가 전에 제81조제3항에 따라 철거된 건축물은 시장ㆍ군수등에게 허가를 받은 날을 기준으로 한 가격)
  2. 분양대상자별 분담금의 추산액
  3. 분양신청기간
  4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
  ② (생 략)
  ③ 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받으려는 토지등소유자는 제2항에 따른 분양신청기간에 대통령령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다.
  ④ ∼ ⑥ (생 략)
  제76조(관리처분계획의 수립기준) ① 제74조제1항에 따른 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 따른다.
  1. ∼ 5. (생 략)
  6. 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2명 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다.
  7. 제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다.
  가. (생 략)
  나. 다음 어느 하나에 해당하는 토지등소유자에게는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다.
  1) 과밀억제권역에 위치하지 아니한 재건축사업의 토지등소유자. 다만, 투기과열지구 또는 「주택법」 제63조의2제1항제1호에 따라 지정된 조정대상지역에서 사업시행계획인가(최초 사업시행계획인가를 말한다)를 신청하는 재건축사업의 토지등소유자는 제외한다.
  2) ∼ 4) (생 략)
  다.ㆍ라. (생 략)
  ② (생 략)
  제79조(관리처분계획에 따른 처분 등) ① ∼ ③ (생 략)
  ④ 사업시행자는 제72조에 따른 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획으로 정하는 목적을 위하여 그 잔여분을 보류지(건축물을 포함한다)로 정하거나 조합원 또는 토지등소유자 이외의 자에게 분양할 수 있다. 이 경우 분양공고와 분양신청절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ⑤ ∼ ⑧ (생 략)
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.