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• 질의요지

  
  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제292조제1항에 따라 절대보전지역으로 지정된 지역에 민·군 복합형 관광미항을 설치하기 위하여 절대보전지역의 지정을 변경(면적 축소)할 수 있는지?
  

• 회답

  
  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제292조제1항에 따라 절대보전지역으로 지정된 지역에서 그 지정을 변경하는 것이 공익에 부합하는지 등을 종합적으로 검토하여 그 정당성이나 객관성이 인정되는 경우에는 절대보전지역을 변경(면적 축소)할 수 있다고 할 것입니다.
  

• 이유

  
  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별자치도법”이라 함) 제292조제1항에서 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 함)는 도의회의 동의를 얻어 한라산·기생화산·해안 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역, 수자원 및 문화재의 보전을 위하여 필요한 지역, 그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 정하는 지역을 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 지역(이하 “절대보전지역”이라 함)으로 지정할 수 있고, 이를 변경할 때에도 도의회의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 각 호 외의 부분 본문에서는 절대보전지역 안에서는 그 지역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치, 토지의 형질변경 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없다고 규정되어 있는 한편, 그 단서 및 같은 항 각 호에서는 도지사의 허가를 받아 등산로, 산책로, 임도, 도로 및 공원시설 등을 설치할 수 있도록 하고 있습니다.
  
  또한, “제주특별자치도법”에서 위임한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하고 있는 「제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례」(이하 “보전지역관리조례”라 한다) 제3조에 따르면, 절대보전지역을 포함한 보전지역 등을 지정(변경을 포함한다)하고자 하는 때에는 주민의견을 듣도록 하면서 보
  전지역 등의 면적을 축소하는 경우 등에는 주민의견 청취 절차를 생략할 수 있도록 하고 있습니다.
  
  먼저, 같은 법 제292조제1항에서 도지사가 “절대보전지역”을 지정하거나 변경하는 행위는 해당 지역의 자연환경의 고유한 특성을 보호하고 체계적으로 관리하기 위한 것으로서, 도지사의 허가를 받는 경우 일정한 시설의 설치 등을 허용하고 있는 점에 비추어 보면 그 의미는 절대적으로 보전하여야 할 지역이라기보다는 그 보전을 위하여 비교적 보전의 가치가 높은 지역으로서 그 보전을 위하여 상대적으로 강한 규제를 적용할 필요가 있는 지역을 의미한다고 할 것입니다. 같은 법 제292조제1항에서 명문으로 도지사는 도의회의 동의를 얻어 절대보전지역의 지정을 변경할 수 있도록 하고 있어, 이러한 지정의 변경을 통하여 어느 지역을 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 지역으로 추가로 지정하거나 그 필요성이 소멸하는 등의 경우에 이미 지정된 지역을 해제할 수 있다고 할 것입니다.
  
  또한, 절대보전지역 또는 상대보전지역과 같은 보전지역을 지정하거나 변경하는 것은 제주특별자치도의 자연환경을 체계적으로 보전·관리하고, 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 것인데, 이는 해당 지역이 같은 법 제292조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역인지 등에 대하여
  전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결, 대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결 등 참조)라 할 것이고, 해당 법령에서 도지사가 이와 같은 보전구역을 지정하거나 변경함에 있어서 주민의견 청취나 의회의 동의를 얻도록 되어 있고, 따라서 도지사는 그러한 절차를 이행하여야 할 책무가 있다고 하더라도 원칙적으로 그 행위의 성질 자체가 바뀌는 것은 아닙니다.
  
  이 사안과 관련하여, 제주특별자치도법 제292조제1항에서 도지사는 도의회의 동의를 얻어 해안 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역 등을 절대보전지역으로 지정할 수 있다고 하면서, 도의회의 동의를 얻어 절대보전지역의 지정을 변경할 수 있도록 하고 있고, 보전지역관리조례 제3조에서도 절대보전지역을 포함한 보전지역의 면적을 축소하는 경우 등에는 주민의견 청취 절차를 생략할 수 있도록 하고 있는 등 절대보전지역의 지정·변경제도를 두고 있으므로, 도지사가 도의회의 동의를 얻어 절대보전지역의 지정을 변경할 수 있다 할 것입니다. 만약, 절대보전지역으로 지정되었다고 하여 그 지역이 영속적으로 절대보전지역으로 관리되어야 한다거나 그 지역을 절대로 변경할 수 없다고 한다면, 절대보전지역의 지정 변경제도를
  둔 위 규정의 취지에 반한다고 할 것입니다.
  
  다만, 도지사가 이와 같은 절대보전지역을 지정하거나 변경하는 재량권을 행사함에 있어서 제주특별자치도법에서 절대보전지역의 지정과 더불어 절대보전지역의 변경을 규정한 취지를 고려하고, 절대보전지역의 지정 또는 변경과 관련되는 공익과 사익은 물론 공익 상호간에서 정당하게 비교형량하여야 할 제한이 있다고 할 것인바, 도지사는 절대보전지역을 축소하고 민·군 복합형 관광미항을 건설하는 것이 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 제주특별자치도법의 취지에 부합하는지, 그 절대보전지역의 해제로 인하여 훼손되는 공익에 비하여 민·군 복합형 관광미항의 건설을 통하여 달성하게 될 공익이 현저한지 등을 종합적으로 검토하여 그 정당성이나 객관성이 인정되는 경우에는 절대보전지역을 변경(면적 축소)할 수 있다고 할 것입니다.
  
  그렇다면, 도지사는 절대보전지역으로 지정된 지역에서 그 지정을 변경하는 것이 공익에 부합하는지 등을 종합적으로 검토하여 그 정당성이나 객관성이 인정되는 경우에는 절대보전지역을 변경(면적 축소)할 수 있다고 할 것입니다.
  
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.