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• 질의요지

  
  도로구역으로 결정고시되어 공사 완료 후 사용개시된 도로에 매입되지 아니한 토지가 존재하는 경우, 해당 토지에 대한 매수협의가 성립하지 않는 때 「도로법」 제92조를 적용하여 바로 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있는지?
  

• 회답

  
  도로구역으로 결정고시되어 공사 완료 후 사용개시된 도로에 매입되지 아니한 토지가 존재하는 경우, 해당 토지에 대한 매수협의가 성립하지 아니한 때 「도로법」 제92조를 적용하여 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없습니다.
  

• 이유

  
  「도로법」 제48조는 관리청이 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 도로구역에 있는 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고(제1항), 같은 법 제24조에 따른 도로구역의 결정 또는 변경과 그에 따른 고시는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다)에 따른 사업인정 고시로 보되, 재결의 신청은 도로구역 결정 시 고시한 도로공사의 사업시행 기간 내에 할 수 있도록 규정하고 있으며(제2항), 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있습니다(제3항).
  
  한편, 「도로법」 제92조제1항은 이 법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가 있으면 국가나 지방자치단체에서 보상하도록 하고, 그 손실의 보상에 관해서는 행정청이 손실을 입은 자와 협의하도록 하되(제2항), 협의가 성립되지 아니한 경우에는 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정되어 있습니다(제3항).
  
  먼저, 「도로법」 제92조제1항의 ‘이 법에 따른 처분이나 제한’에 같은 법 제48조의 도로공사의 시행을 위한 토지수용의 경우까지 포함되는지 살펴보면, 「도로법」 제48조제3항
  은 도로공사를 위한 토지의 수용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 없는 한 토지보상법을 준용한다고 하여 원칙적으로 도로공사와 관련된 사유재산권의 제한 중 토지 수용 등과 관련된 것은 토지보상법에 따르도록 함으로써 일반적인 제한에 대한 손실보상과는 구별하고 있는 것이 문언상 명백하다고 할 것이고, 「도로법」 제48조에 따라 준용되는 토지보상법과 「도로법」 제92조는 모두 손실보상에 관한 것이기는 하나, 토지보상법상 수용절차 및 보상은 ‘사업시행자’가 주체가 되어 진행하는 반면, 「도로법」 제92조에 따른 손실보상은 ‘국토해양부장관이나 그 밖의 행정청’이 협의, 보상 및 재결의 주체가 되도록 하여 도로구역 내 토지의 수용에 대한 동일한 손실보상 규정이라고 보기 어렵습니다.
  
  또한, 「도로법」은 도로망의 정비와 적정한 도로관리를 위한 계획과 관리기준 등을 정하는 것이고, 같은 법 제92조는 이러한 법령의 특성상 도로 상황의 변경이나 교통의 안전에 대한 위해를 줄이기 위해 행정청이 일반적인 처분이나 제한을 하는 경우 손실을 입은 자 등을 위하여 토지수용에 관한 제48조와는 별도로 둔 규정으로 볼 수 있는바, 「도로법」 제48조와 제92조는 그 적용대상을 전혀 달리하고 있는 것이라고 할 수 있습니다. 따라서, 토지 매수협의가 성립되지 아니하는 경우
  에 「도로법」 제48조와 토지보상법에 따른 절차에 의하지 아니하고 곧바로 「도로법」 제92조를 적용할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  이와 더불어, 「도로법」 제93조제1항은 같은 법 제84조에 따른 관리청의 처분으로 생긴 손실에 제92조의 손실보상 규정을 준용한다고 정하고 있고, 제84조제4호는 토지보상법에 따른 공익사업 등 공공의 이익이 될 사업을 위하여 특히 필요한 경우에 관리청이 제83조에 따른 처분을 하거나 조치(허가나 승인의 취소, 효력의 정지, 조건의 변경, 공사의 중지, 물건의 이전 등)를 명할 수 있다고 되어 있습니다. 「도로법」 제83조 및 제84조는 법령을 위반한 사람에 대하여 또는 공익을 위하여 필요한 경우에 관리청이 일응의 조치를 취하도록 한 것으로서 토지수용은 이와 같은 조치에 해당한다고 보기 어려운바, 제83조 또는 제84조에 따른 조치로 생긴 손실에 대한 보상규정인 제92조 또한 토지수용에 관한 손실보상까지 포함하는 내용으로 보기는 어렵습니다. 만약, 제83조 및 제84조의 처분이나 조치에 토지수용까지 포함된다고 보는 경우 실질적으로 공익사업을 위한 토지 등의 취득을 토지보상법에 따르도록 한 보상행정의 체계나 도로공사를 위한 토지수용에 토지보상법을 준용하도록 한 「도로법」 제48조제3항이 무력화되기 때문입니다.
  
  
  따라서, 도로공사의 사전ㆍ사후를 불문하고 그 시행을 위하여 토지 등을 취득하고자 하는 경우에 「도로법」 제92조를 적용하여 토지수용과 관련한 손실보상 절차를 진행할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  그러므로, 도로구역으로 결정고시되어 공사 완료 후 사용개시된 도로에 매입되지 아니한 토지가 존재하는 경우, 해당 토지에 대한 매수협의가 성립하지 아니한 때 「도로법」 제92조를 적용하여 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없습니다.
  
  
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.