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• 질의요지

  
  「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호(각주: 구 「산지관리법 시행령」(2018. 12. 4. 대통령령 제29329호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말함) 별표 5 제2호라목에서는 “「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호에 따른 신ㆍ재생에너지설비”로 규정하고 있었으나, 해당 규정은 이미 2013. 7. 30. 법률 제11965호로 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」이 개정되면서 종전에 제2조제2호에서 규정하고 있던 “신ㆍ재생에너지 설비” 규정이 내용의 변경 없이 같은 조 제3호의 “신에너지 및 재생에너지 설비”로 이동하여 규정되었음을 고려하여 이 사안의 “태양에너지 설비”는 “「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신에너지 및 재생에너지 설비”로 보고 논의를 진행함.) 및 같은 법 시행규칙 제2조제4호에 따른 태양에너지 설비를 설치하기 위해 2018년 12월 4일(각주: 2018. 12. 4.「산지관리법 시행령」이 대통령령 제29329호로로 개정되어 태양에너지 설비가 대체산림자원조성비 감면대상에서 제외되었음.) 전에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받은 경우, 같은 법 제61조제1항제10호에 따라 이러한 개발행위허가로 산지전용허가가 의제되어 진입도로로 사용되는 부분은 「산지관리법」 제19조제5항제2호, 구 「산지관리법 시행령」(2018. 12. 4. 대통령령 제29329호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제23조제1항 및 별표 5 제2호라목에 따른 대체산림자원조성비의 감면대상인지?
  

• 질의배경

  
  민원인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위허가를 받아 같은 법 제61조제1항제10호에 따라 산지전용허가가 의제되는 산림에 태양에너지 설비를 설치하였는데, 태양에너지 설비의 설치 및 유지ㆍ관리를 위한 진입도로가 대체산림자원조성비의 감면대상이 되는지를 산림청에 문의하였고 감면대상이 아니라는 답변을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 산지전용허가가 의제되어 진입도로로 사용되는 부분은 대체산림자원조성비의 감면대상이 아닙니다.
  

• 이유

  
  산지전용허가를 받으려는 자 등이 「산지관리법」 제19조에 따라 내야 하는 대체산림자원조성비(각주: 산지전용과 산지일시사용에 따른 대체산림자원 조성에 드는 비용을 말하며(「산지관리법」 제19조제1항 참조), 이하 같음.)는 각종 개발사업 시행 등으로 산지를 전용함에 따라 수원함양(水源涵養), 대기정화 등 산지가 가지는 본연의 가치가 훼손되는 것을 보전하기 위해 그 원인자에게 부담하게 하는 부담금인바, 부담금에 관한 법률의 해석에서는 그 부과요건이나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않으며, 특히 감면요건 중 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 공평원칙에도 부합합니다.(각주: 법제처 2014. 12. 5. 회신 14-0501 해석례 및 법제처 2013. 10. 16. 회신 13-0342 해석례 참조)
  
  「산지관리법」 제19조제5항에서는 산림청장등(각주: 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말함.)이 대체산림자원조성비를 감면할 수 있는 사유의 하나로 대통령령으로 정하는 중요 산업시설(이하 “중요산업시설”이라 함)을 설치하기 위해 산지전용을 하는 경우(제2호)를 규정하면서 같은 조 제7항에서는 대체산림자원조성비의 감면대상 및 감면비율 등을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고 그에 따라 구 「산지관리법 시행령」 제23조제1항ㆍ제6항 및 별표 5에서는 중요산업시설의 범위와 대체산림자원조성비의 감면대상 및 감면비율을 규정하고 있습니다.
  
  그리고 구 「산지관리법 시행령」 별표 5 제2호라목에서는 대체산림자원조성비의 감면대상으로 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신에너지 및 재생에너지(이하 “신ㆍ재생에너지”라 함) 설비(각주: 신ㆍ재생에너지를 생산 또는 이용하거나 신ㆍ재생에너지의 전력계통 연계조건을 개선하기 위한 설비를 말함.)를 규정하고 있고, 같은 법 제2조제3호의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제2조 각 호 외의 부분 및 같은 조 제4호에서는 신ㆍ재생에너지 설비의 하나로 “태양에너지 설비와 그 부대설비”를 규정하고 있습니다.
  
  따라서 태양에너지 설비의 설치와 관련하여 산지전용 시 대체산림자원조성비가 감면되는 범위는 태양에너지를 생산 또는 이용하거나 태양에너지의 전력계통 연계조건을 개선하기 위한 설비인 태양에너지 설비와 그 부대설비를 설치하기 위해 산지전용하는 면적만 포함된다고 보아야 합니다.
  
  그런데 진입도로는 이러한 태양에너지의 생산ㆍ이용 등과 관련된 설비에 해당한다고 보기 어렵고, 통상 부대설비는 기본설비에 덧붙어 있는 설비를 말하는 것으로서 부대설비 여부는 성질이나 기능면에서 그 기본설비와의 필수적인 관련성 등을 고려하여 판단해야 할 것인데,(각주: 법제처 2010. 6. 14. 회신 10-0148 해석례 참조) 진입도로는 태양에너지 설비를 설치하거나 설치된 시설의 유지ㆍ관리를 위해 사람이나 차량 등의 출입에 활용되는 것으로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제2호가목 등에 따라 개발행위허가를 받기 위해 확보해야 하는 요건일 뿐 태양에너지 설비와는 그 성질이나 기능면에서 확연히 구분되어 그 부대설비로 볼 수 없습니다.
  
  「산지관리법」
  제19조(대체산림자원조성비) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 산지전용과 산지일시사용에 따른 대체산림자원 조성에 드는 비용(이하 “대체산림자원조성비”라 한다)을 미리 내야 한다.
  1.ㆍ2. (생 략)
  3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받으려는 자
  ②ㆍ③ (생 략)
  ④ 삭제
  ⑤ 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 감면기간을 정하여 대체산림자원조성비를 감면할 수 있다.
  1. (생 략)
  2. 대통령령으로 정하는 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우
  3. (생 략)
  ⑥ (생 략)
  ⑦ 제5항에 따른 대체산림자원조성비의 감면 대상ㆍ비율 및 감면기간 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ⑧ ∼ ⑫ (생 략)
  
  구 「산지관리법 시행령」(2018. 12. 4. 대통령령 제29329호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말함)
  제23조(대체산림자원조성비의 감면) ① 법 제19조제5항에 따른 대체산림자원조성비의 감면대상 및 감면비율은 별표 5와 같다.
  ② ∼ ⑤ (생 략)
  ⑥ 법 제19조제5항제2호에서 “대통령령으로 정하는 중요 산업시설”이란 별표 5 제2호에 해당하는 시설을 말한다.
  ⑦ (생 략)
  
  [별표 5]
  
  대체산림자원조성비 감면대상 및 감면비율(제23조제1항 관련)
  1. (생 략)
  2. 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우(법 제19조제5항제2호 관련)
  대상시설
  감면비율(퍼센트)
  보전산지
  준보전산지
  가. ∼ 다. (생 략)
  
  
  라. 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제2호에 따른 신·재생에너지설비(각주: 해당 규정은 이미 2013. 7. 30. 법률 제11965호로 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」이 개정되면서 내용의 변경 없이 “제2조제3호의 신에너지 및 재생에너지 설비”로 이동하여 규정되었음.)
  100
  100
  
  
  마. ∼ 러. (생 략)
  
  
  3. (생 략)
  
  
  
  
  「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. (생 략)
  2. “재생에너지”란 햇빛·물·지열(地熱)·강수(降水)·생물유기체 등을 포함하는 재생 가능한 에너지를 변환시켜 이용하는 에너지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
  가. 태양에너지
  나. ∼ 아. (생 략)
  3. “신에너지 및 재생에너지 설비”(이하 “신·재생에너지 설비”라 한다)란 신에너지 및 재생에너지(이하 “신·재생에너지”라 한다)를 생산 또는 이용하거나 신·재생에너지의 전력계통 연계조건을 개선하기 위한 설비로서 산업통상자원부령으로 정하는 것을 말한다.
  4.ㆍ5. (생 략)
  
  「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법 시행규칙」
  제2조(신ㆍ재생에너지 설비) 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제3호에서 “산업통상자원부령으로 정하는 것”이란 다음 각 호의 설비 및 그 부대설비(이하 “신ㆍ재생에너지 설비”라 한다)를 말한다.
  1. ∼ 3. (생 략)
  4. 태양에너지 설비
  가. 태양열 설비: 태양의 열에너지를 변환시켜 전기를 생산하거나 에너지원으로 이용하는 설비
  나. 태양광 설비: 태양의 빛에너지를 변환시켜 전기를 생산하거나 채광(採光)에 이용하는 설비
  5. ∼ 12. (생 략)
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
  제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
  1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
  2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
  3. 토석의 채취
  4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
  5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
  ② ∼ ④ (생 략)
  제61조(관련 인·허가등의 의제) ① 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 다음 각 호의 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인·허가등을 받은 것으로 본다.
  1. ∼ 9. (생 략)
  9의2. (생 략)
  10. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고, 같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취허가, 같은 법 제25조제2항에 따른 토사채취신고 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항에 따른 입목벌채(立木伐採) 등의 허가·신고
  11. ∼ 19. (생 략)
  ② ∼ ⑤ (생 략)
  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
  제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
  1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축
  2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치
  3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)
  4. 토석채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것을 제외한다.
  5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)
  가. 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할
  나. 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할
  다. 관계 법령에 의한 허가ㆍ인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할
  6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역안에서 건축물의 울타리안(적법한 절차에 의하여 조성된 대지에 한한다)에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위
  ② (생 략)
  
  [별표 1의2]
  개발행위허가기준(제56조관련)
  1. (생 략)
  2. 개발행위별 검토사항
  검토분야
  허가기준
  가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
  (1) 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우 그 건축 또는 설치의 기준에 관하여는「건축법」의 규정과 법 및 이 영이 정하는 바에 의하고, 그 건축 또는 설치의 절차에 관하여는 「건축법」의 규정에 의할 것. 이 경우 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경, 토지분할 또는 토석의 채취에 관한 개발행위허가는 「건축법」에 의한 건축 또는 설치의 절차와 동시에 할 수 있다.
  (2) 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다
  (3) 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다. 다만, 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대하여 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.
  이하 생략
  
  
  <관계 법령>
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.