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• 질의요지

  
  국가지원지방도 중 경기도에 있는 구간으로서 「도로법」 제61조에 따라 자동차 전용도로로 지정된 도로의 관리청인 경기도지사가 해당 국가지원지방도의 이용증진을 위하여 해당 도로에 휴게시설(휴게소와 주유소)을 설치하여 공유재산으로 관리·운영하던 중 해당 국가지원지방도가 일반국도로 변경된 경우, 경기도는 해당 도로가 일반국도로 변경된 이후에도 해당 휴게시설(휴게소와 주유소)을 사용하여 영업을 할 수 있는 운영권을 행사할 수 있는지?
  

• 회답

  
  국가지원지방도 중 경기도에 있는 구간으로서 「도로법」 제61조에 따라 자동차 전용도로로 지정된 도로의 관리청인 경기도지사가 해당 국가지원지방도의 이용증진을 위하여 해당 도로에 휴게시설(휴게소와 주유소)을 설치하여 공유재산으로 관리·운영하던 중 해당 국가지원지방도가 일반국도로 변경된 경우, 경기도는 해당 도로가 일반국도로 변경된 이후에는 해당 휴게시설을 사용하여 영업을 할 수 있는 운영권을 행사할 수 없습니다.
  

• 이유

  
  「도로법」 제2조제1항제4호, 같은 조 제2항, 같은 법 시행령 제2조 등에 따르면, 도로의 관리청이 도로의 이용증진을 위하여 해당 도로에 설치한 휴게시설은 도로의 부속물에 해당되고, 도로의 부속물은 도로에 포함되므로 휴게시설은 「도로법」상 도로로서 규율되며, 같은 법 제20조 및 제23조에 따르면, 일반국도(이하 “국도”라 함)는 국토해양부장관이 관리청이 되고, 국가지원지방도는 원칙적으로 도지사·특별자치도지사가 관리청이 되며, 도로의 신설·개축 및 수선에 관한 공사(이하 “도로공사”라 함)와 그 유지는 원칙적으로 해당 도로의 관리청이 수행하도록 하고 있는바, 도로의 관리청이 설치한 휴게시설은 도로의 부속물로서 도로에 포함되므로 해당 휴게시설의 신설·개축 및 수선에 관한 공사와 휴게시설의 유지는 해당 휴게시설이 설치되어 있는 도로의 관리청 외에는 원칙적으로 수행할 수 없다 할 것입니다.
  
  또한, 도로의 부속물에 해당되는 휴게시설의 경우에는 그 휴게시설은 도로에 포함되는 것이고 그 휴게시설을 이용하는 도로의 이용자에게 불편이 발생하지 않도록 적정한 편의를 제공하는 것은 도로의 유지에 해당된다 할 것이므로, 도로의 부속물인 휴게시설의 운영은 그 휴게시설이 설치되어 있는 도로의 공사와 도로의 유지에 관한 업무를 수행하는 해당 도로 관리청
  의 도로 관리의 범위에 포함된다 할 것입니다.
  
  한편, 「도로법」 제3조에 따르면, 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 물건에 대하여는 사권(私權)을 행사할 수 없고, 다만 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 것만 가능하도록 하고 있는바, 지방자치단체도 법률상 제한 등 특별한 사정이 없는 한 사경제의 주체로서의 행위를 할 수 있는 것이지만 해당 지방자치단체 소유의 물건으로서 도로를 구성하는 물건에 대하여는 사권을 행사할 수 없습니다.
  
  그렇다면, 도로의 관리청의 지위에서 해당 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설로서 도로의 부속물에 해당되는 휴게시설은 도로의 범위에 포함되는 것이고, 해당 휴게시설은 도로를 구성하는 물건의 하나에 해당되므로, 그 물건에 대한 소유자라 하더라도 해당 휴게시설에 대한 소유권의 이전이나 저당권의 설정 이외에는 사권의 설정이나 행사를 할 수 없는 것입니다. 이는 휴게시설의 소유자가 지방자치단체로서 해당 지방자치단체의 장이 종전에 도로 관리청의 지위에 있었고 그 지위에 있었을 당시에 해당 휴게시설을 설치하였다 하더라도 마찬가지입니다.
  
  그러므로, 도로의 관리청인 지방자치단체의 장이 자동차 전용도로인 해당 도로의 이용증진을 위하여 해당 도로에 휴게시설을 설치하여 공유재산으로 관리·운영하던 중 해
  당 도로에 대하여 그 등급이 변경되는 등의 사유로 해당 도로에 대한 관리청이 변경되면 종전에 관리청이었던 해당 지방자치단체의 장은 더 이상 해당 도로에 대한 관리청의 지위를 갖지 못하게 된다 할 것이므로, 그 변경 이후에는 관리청의 지위로서 해당 휴게시설을 관리·운영할 권한이 없다 할 것입니다. 더구나 「도로법」 제6조·제23조·제61조, 같은 법 시행령 제5조·제15조 등에 따르면, 국도 중 자동차 전용도로로 지정된 구간에 대하여는 해당 도로의 공사와 도로의 유지에 관한 국토해양부장관의 권한이 도지사 등에게 위임되어 있지 않고, 국토해양부장관이 도지사 등에게 도로의 공사 및 도로의 유지에 관한 업무를 수행하게 할 수 있는 범위에서 자동차 전용도로 구간이 제외되어 있으므로, 도지사는 해당 자동차 전용도로에 대하여 더 이상 도로 관리청의 지위를 가질 수 없다 할 것입니다.
  
  그리고, 휴게시설에 대한 소유자인 지방자치단체는 새로운 도로 관리청이 공유재산인 해당 휴게시설을 사용하는 것에 대하여 새로운 도로 관리청과 「공유재산 및 물품관리법」에 따라 사용관계를 설정하여 새로운 도로 관리청으로부터 사용료를 받는 것 등은 별론으로 하고, 사경제의 주체로서 휴게시설에 대한 사권의 하나로 해당 휴게시설을 사용하여 영업을 하는 운영권을 행사할 수는 없다
  할 것입니다.
  
  따라서, 국가지원지방도 중 경기도에 있는 구간으로서 「도로법」 제61조에 따라 자동차 전용도로로 지정된 도로의 관리청인 경기도지사가 해당 국가지원지방도의 이용증진을 위하여 해당 도로에 휴게시설(휴게소와 주유소)을 설치하여 공유재산으로 관리·운영하던 중 해당 국가지원지방도가 국도로 변경된 경우, 경기도는 해당 도로가 국도로 변경된 이후에는 해당 휴게시설을 사용하여 영업을 할 수 있는 운영권을 행사할 수 없습니다.
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.