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• 질의요지

  
  「도로법」 및 「도로법 시행령」에 따른 도로ㆍ준용도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획도로, 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로 등 도로의 설치ㆍ관리에 관해 규정하고 있는 현행 법령에 따른 도로는 아니나 바다에 접하여 사실상 도로로 이용되고 있는 「국유재산법」상 일반재산(지목: 잡종지)에 설치된 사유의 시설물에 대해 「도로법」을 적용하여야 하는지, 아니면 「국유재산법」을 적용하여야 하는지?
  

• 회답

  
  「도로법」 및 「도로법 시행령」에 따른 도로ㆍ준용도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획도로, 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로 등 도로의 설치ㆍ관리에 관해 규정하고 있는 현행 법령에 따른 도로는 아니나 바다에 접하여 사실상 도로로 이용되고 있는 「국유재산법」상 일반재산(지목: 잡종지)에 설치된 사유의 시설물에 대해서는 「국유재산법」을 적용하여야 합니다.
  

• 이유

  
  우선, 도로와 같은 인공공물이 공물로 성립하기 위해서는 당해 물건이 일반 공중의 사용에 제공될 수 있는 형체적 요건과 그 물건을 공공용물로서 일반 공중의 사용에 제공한다는 의사적 요건, 즉 공용개시행위를 모두 갖추어야 할 것이고, 도로는 도로로서의 형태를 갖추고, 「도로법」에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역의 결정ㆍ고시를 한 때 등 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 것입니다(대법원 2000. 2. 25. 선고 99다54332 판결례 참조).
  
  그런데, 「국유재산법」상 일반재산(지목: 잡종지)이 「도로법」 및 「도로법 시행령」에 따른 도로ㆍ준용도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준」에 따른 도시계획도로, 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로, 「사도법」에 따른 사도 등 도로의 설치ㆍ관리에 관해 규정하고 있는 현행 법령에 따라 지정ㆍ고시되는 등의 절차를 거치지 아니한 채 사실상 도로로 이용되고 있을 뿐이라면 이러한 일반재산은 「도로법」 등 관계법령에 따른 도로라는 공물로 성립하기 위한 요건을 갖추었다고 볼 수 없으므로 이러한 국유재산에 대해 「도로법」 등 도로관련 법령을 적용할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  다음으로
  , 「공유수면 매립 및 관리에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제2조제1호가목에 따르면 공유수면 중 바다라 함은 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 「배타적 경제수역법」에 따른 배타적 경제수역 외측 한계까지의 사이를 말하고, 공유수면법 제2조제1호나목에 따르면 공유수면 중 바닷가라 함은 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 지적공부(地籍公簿)에 등록된 지역까지의 사이를 말하는바, 사실상 도로로 이용되는 국유재산 중 일반재산으로서 지적공부에 등록된 재산에 대해서는 공유수면법에 따른 바다 또는 바닷가로 볼 수 없으므로 해당 재산에 대해서는 공유수면법이 적용될 수 없다고 할 것입니다.
  
  그렇다면, 이 사안의 사실상의 도로가 도로법령에 따른 도로ㆍ준용도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획도로, 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로, 「사도법」에 따른 사도 또는 그 외의 도로 관련 법령에 따른 도로에 해당하지 않고, 비록 바다에 접하고 있다고 하더라도 공유수면법의 적용을 받는 바다 또는 바닷가 등에 해당하지 아니하는 「국유재산법」에 따른 일반재산이라면, 그 위에 설치된 사유의 시설물에 대하여는 같은 법 제74조 등의 관련 규정에 따라
  처리하여야 할 것입니다.
  
  따라서, 「도로법」 및 「도로법 시행령」에 따른 도로ㆍ준용도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획도로, 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로 등 도로의 설치ㆍ관리에 관해 규정하고 있는 현행 법령에 따른 도로는 아니나 바다에 접하여 사실상 도로로 이용되고 있는 「국유재산법」상 일반재산(지목: 잡종지)에 설치된 사유의 시설물에 대해서는 「국유재산법」을 적용하여야 합니다.
  
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.