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• 질의요지

  
  공용개시(각주: 특정물을 공공목적에 공용한다는 행정주체의 의사표시로서 도로의 경우 「도로법」 제25조에 따른 도로구역의 결정・고시 등의 절차를 말하며, 이하 같음.) 절차를 거친 도로의 경우만 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제65조제1항에 따라 개발행위허가(각주: 다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가・허가・승인 등을 포함하며, 이하 같음.)를 받은 행정청에 무상으로 귀속되는 “종래의 공공시설”에 해당되는지?(각주: 이 사안의 도로는 국유재산인 경우를 전제함.)
  
  

• 질의배경

  
  전라남도 목포시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부와 조달청에 문의하였고, 국토교통부(공용개시 절차를 거치지 않은 도로도 해당될 수 있음)와 조달청(공용개시 절차를 거친 도로만 해당함)에서 서로 다른 회신을 하자 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  공용개시 절차를 거치지 않은 도로도 국토계획법 제65조제1항에 따라 개발행위허가를 받은 행정청에 무상으로 귀속되는 “종래의 공공시설”에 해당될 수 있습니다.
  
  

• 이유

  
  국토계획법 제65조제1항에서는 개발행위허가를 받은 행정청이 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 행정청에게 무상으로 귀속된다고 규정하고 있습니다.
  
  위 규정은 개발행위허가를 받은 자가 공공시설을 설치하는 경우 공공시설 설치에 따른 비용을 보전하는 의미와 함께 국․공유재산의 귀속관계를 간명하게 처리하기 위하여 국․공유재산 관계법령에 대한 특례를 정한 것이므로,(각주: 대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결례 및 법제처 2008. 7. 17. 회신 08-0159 해석례 참조) 무상귀속 대상이 되는 공공시설 여부는 해당 시설이 “종래의 공공시설”인지 여부에 따라야 할 것이지 법령상 명시적으로 규정되어 있지 않은 요건을 추가하여 판단하는 것은 타당하지 않습니다.
  
  그런데 국토계획법 제2조제13호에서는 도로ㆍ공원ㆍ철도․수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 ‘공공용 시설’을 “공공시설”로 정의하고 있고, 「국유재산법」 제6조제2항제2호에서는 행정재산의 종류를 구분하면서 국가가 직접 공공용으로 사용하는 재산 등을 공공용재산으로 규정하고 있습니다.
  
  그렇다면 도로가 국토계획법 제65조제1항에 따른 “종래의 공공시설”에 해당하는지 여부는 “국가가 직접 공공용으로 사용하는 재산”에 해당하는지를 중심으로 판단해야 하는바, 법령에 의하여 도로로 지정되거나 국가가 직접 공공용으로 사용하기로 결정하는 행정처분이 있는 경우는 물론이고, 명시적인 공용개시 절차가 없더라도 해당 도로의 실질적인 이용현황이 공공용으로 사용되는 것으로 인정(각주: 대법원 1996. 3. 12. 선고 95다7369 판결례 등 참조)되는 경우에는 국가가 직접 공공용으로 사용하는 재산에 해당합니다.
  
  따라서 국토계획법 제2조제13호에 따른 공공시설에 해당하는 도로는 반드시 공용개시 절차를 거치지 않더라도 같은 법 제65조제1항에 따라 개발행위허가를 받은 행정청에 무상으로 귀속되는 “종래의 공공시설”에 해당될 수 있습니다.
  
  <관계 법령>
  
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ∼ 12. (생 략)
  13. "공공시설"이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.
  14. ∼ 20. (생 략)
  제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속) ① 개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.
  ② 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다.
  ③ ∼ ⑨ (생 략)
  제99조(공공시설 등의 귀속) 도시ㆍ군계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 제65조를 준용한다. (후단 생략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.