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• 질의요지

  
  「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따르면 같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우 같은 호의 계산식에 따라 산출된 수치의 합이 1 이상인 경우에는 그 사업 전체에 대해 환경영향평가를 해야 한다고 규정하고 있는바,
  
  민간공원추진자가 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제2조제4호에 따른 공원시설을 설치(각주: 공원시설면적의 합계가 환경영향평가 대상사업 규모 미만이고, 공원시설면적 및 비공원시설면적의 합계 또한 환경영향평가 대상사업 규모 미만인 사업으로 전제함)하면서 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가(각주: 산지전용허가면적이 환경영향평가 대상사업 규모 미만인 경우를 전제함)를 받은 것으로 의제되는 경우(각주: 공원녹지법 제21조제1항에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가를 받아야 하고, 이 경우 같은 법 제92조제1항제13호에 따라 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가가 의제됨)가 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따른 “같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당하는지(각주: 의제되는 산지전용허가면적이 공원시설의 설치면적보다 넓은 경우로 전제함)?
  
  

• 질의배경

  
  민원인은 위 질의요지에 대한 환경부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따른 “같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당합니다.
  
  

• 이유

  
  「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에서는 같은 사업자가 “둘 이상의 사업”을 “하나의 사업계획”으로 연계하여 추진하는 경우 같은 호의 계산식에 따라 산출된 수치의 합이 1 이상인 경우에는 그 사업 전체에 대해 환경영향평가를 해야 한다고 규정하고 있는바, 이는 여러 개 사업의 총량을 합산해 그 총량이 환경영향평가 대상으로서의 기준을 넘어서는 경우에는 그 전체를 하나의 사업으로 보아 환경영향평가를 실시하도록 규정하고 있는 것으로서 각 사업이 총량적ㆍ누적적으로 그 지역의 환경 용량을 초과함에 따라 환경에 미치는 해로운 영향을 사전에 검토해 환경훼손을 최소화하려는 취지(각주: 법제처 2019. 2. 20. 회신 18-0811 해석례 참조)입니다.
  
  그런데 공원시설의 설치를 위하여 산지의 전용이 필요한 경우, 이를 추진하는 민간공원추진자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따른 실시계획의 인가를 받는 것 외에 산지전용의 목적, 사업기간, 산지전용을 하려는 산지의 이용계획, 입목ㆍ죽의 벌채를 통한 이용 또는 처리 계획 등을 포함한 사업계획서 등을 함께 제출하여 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받아야 공원시설의 설치사업을 추진하는 것이 가능합니다.
  
  그리고 공원녹지법에 따라 국토계획법상 실시계획 인가의 대상이 되는 공원시설의 설치사업을 위하여 산지전용이라는 별도의 다른 법률에 따른 행위의 승인이 필요하다면, 이는 각 사업간 복합ㆍ상승 작용으로 인해 단독 사업으로 시행되는 경우와 비교할 때 해당 지역의 환경에 미치는 영향이 가중되는 경우라고 할 것이므로, 총량적ㆍ누적적 환경영향을 검토(각주: 법제처 2019. 2. 20. 회신 18-0811 해석례 참조)할 필요가 있는바, 이러한 사업은 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호의 적용 대상에 해당한다고 보는 것이 법령의 체계와 입법취지에 부합하는 해석입니다.
  
  한편 의제되는 산지전용허가는 공원시설의 설치사업에 포함되어 공원시설의 설치사업의 구체적 내용을 구성하는 것일 뿐이므로 공원시설의 설치사업과 의제되는 산지전용이 둘 이상의 사업을 추진하는 경우에 해당하지 않는다는 의견이 있으나, 국토계획법에서 인ㆍ허가의제 제도를 둔 취지는 인ㆍ허가 의제사항과 관련하여 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하여 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것일 뿐, 인ㆍ허가 의제사항 관련 법률은 각각 고유한 목적 및 별개의 제도적 취지가 있기 때문에 각각의 요건에 대한 전문적ㆍ종합적 심사가 요구됩니다.(각주: 대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 판결례 참조)
  
  또한 2021년 3월 23일 법률 제17979호로 제정ㆍ공포되어 2023년 3월 24일 시행될 예정인 「행정기본법」(각주: 같은 법 부칙 제1조에 따라 인ㆍ허가의제에 관한 제24조부터 제26조까지는 공포 후 2년이 경과한 날부터 시행됨) 제24조에서는 주된 인ㆍ허가 행정청은 관련 인ㆍ허가에 관하여 미리 인ㆍ허가 행정청과 협의해야 하고, 협의를 요청받은 관련 인ㆍ허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 안 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조에서는 관련 인ㆍ허가 행정청은 관련 인ㆍ허가를 직접 한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리ㆍ감독 등 필요한 조치를 하도록 규정하고 있는바, 이러한 점에 비추어 보면 의제되는 관련 인ㆍ허가도 주된 인ㆍ허가와 별개로 독립된 처분의 성격을 가진다고 보아야 하므로(각주: 법제처 2021. 5. 4. 회신 21-0002 해석례 참조) 그러한 주장은 타당하지 않습니다.
  
  따라서 이 사안의 경우 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따른 “같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당합니다.
  
  ※ 법령정비 권고사항
  
  환경영향평가제도의 집행상 혼란을 방지하기 위해서는 인ㆍ허가 의제 제도를 통해 의제되는 경우를 포함하여 구체적으로 어떤 경우가 실질적으로 둘 이상의 사업에 해당되어 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호가 적용되는 것인지에 대한 기준을 명확히 할 필요가 있고, 해당 내용의 중요성을 고려하여 같은 영 본칙이나 상위법인 「환경영향평가법」에 이를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
  <관계 법령>
  환경영향평가법
  제22조(환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(이하 “환경영향평가 대상사업”이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 “사업자”라 한다)는 환경영향평가를 실시하여야 한다.
  1. ～ 10. (생 략)
  11. 관광단지의 개발사업
  12. 산지의 개발사업
  13. ～ 18. (생 략)
  ② 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 대통령령으로 정한다.
  
  환경영향평가법 시행령
  제31조(환경영향평가의 대상사업 및 범위) ① (생 략)
  ② 법 제22조제2항에 따른 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 별표 3과 같다.
  
  ■ 환경영향평가법 시행령 [별표 3]
  
  환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 및 협의 요청시기
  (제31조제2항 및 제47조제2항 관련)
  구분
  환경영향평가대상사업의 종류 및 범위
  협의 요청시기
  1. ~ 10.
  (생 략)
  (생 략)
  (생 략)
  11. 관광단지의 개발사업
  바. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 공원시설의 설치사업 중 다음의 어느 하나에 해당하는 사업
  1) 공원시설면적의 합계가 10만제곱미터 이상인 사업
  2) 공원시설면적 및 비공원시설면적의 합계가 10만제곱미터 이상인 사업(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제16조제3항에 따른 민간공원추진자가 설치하는 경우만 해당한다)
  가) 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제20조에 따른 공원관리청이 시행하는 경우: 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제19조제1항에 따른 도시공원의 설치 전
  나) 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제20조에 따른 공원관리청이 아닌 자가 시행하는 경우: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제88조에 따른 실시계획의 인가 전
  12. 산지의 개발사업
  가. 「산지관리법」 제2조제1호에 따른 산지에서 시행되는 다음의 어느 하나에 해당하는 사업
  
  
  
  1) 「장사 등에 관한 법률」 제2조제7호·제9호에 따른 묘지 또는 봉안시설의 설치사업 중 사업면적이 25만제곱미터 이상인 사업
  가) 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 설치하는 경우: 「장사 등에 관한 법률」 제13조에 따른 설치·조성 전
  나) 그 밖의 자가 사설묘지 및 사설봉안시설을 설치하는 경우: 「장사 등에 관한 법률」 제14조 또는 제15조에 따른 허가 또는 신고 전
  
  2) 「초지법」 제2조제1호에 따른 초지의 조성사업 중 조성면적이 30만제곱미터 이상인 사업
  「초지법」 제5조에 따른 초지조성의 허가 전
  
  3) 1) 및 2) 외의 사업 중 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가면적이 20만제곱미터 이상인 사업
  가) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항제1호에 따른 지구단위계획구역에서의 사업[임도(林道)의 설치사업은 제외한다]인 경우: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 수립 전 또는 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 전
  나) 그 밖의 사업인 경우: 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 전
  13. ~ 17.
  (생 략)
  (생 략)
  (생 략)
  
  
  
  
  비고
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업은 환경영향평가를 하여야 하는 사업으로 본다. 이 경우 협의시기는 의제하려는 주된 사업 또는 환경영향평가 대상사업의 승인등을 받기 전으로 한다.
  가. 다른 법령에 따라 승인등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 위 표에 따른 환경영향평가대상사업에 해당하는 사업
  나. 다른 법령에서 이 법에 따른 환경영향평가를 하도록 규정하고 있는 사업으로서 위 표에 따른 사업범위에 해당하는 사업
  2. ~ 8. (생 략)
  9. 같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우로서 다음 계산식에 따라 산출된 수치의 합이 1 이상인 경우에는 이들 사업에 대한 평가서를 하나로 통합하여 작성하고, 그 사업 전체에 대하여 환경영향평가를 하여야 한다.
  
  
  해당 사업면적 또는 용량 등
  + · · · ·
  
  별표 3 대상사업의 최소면적 또는 용량 등
  
  10. 하나의 사업계획에 위 표에 따른 환경영향평가대상사업이 둘 이상 포함되어 있는 사업(이하 "복합사업"이라 한다)은 개별 사업별로 구분하여 하나의 평가서로 통합 작성하거나 개별 사업별로 평가서를 작성하여 함께 협의를 하여야 한다. 다만, 복합사업 중의 개별 사업계획이 구체적으로 정해지지 않아 평가서를 작성할 수 없는 경우에는 해당 사업의 협의 요청시기에 따로 평가서를 작성하여 협의를 하여야 한다.
  11. (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.