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• 질의요지

  
  「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제13조 본문에서는 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다고 규정하고 있고, 「박물관 및 미술관 진흥법」(이하 “박물관미술관법”이라 함) 제19조제2항 본문에서는 지방자치단체의 장은 미술관을 설립ㆍ운영하려는 자가 유휴 부동산을 대여할 것을 요청하면 유상 또는 무상으로 대여할 수 있다고 규정하고 있는바,
  
  국가가 미술관을 설립ㆍ운영하려는 경우, 공유재산법 제13조 본문에도 불구하고 박물관미술관법 제19조제2항 본문에 따라 지방자치단체의 장으로부터 유휴 부동산(각주: 공유재산법 제2조제1호에 따른 공유재산이면서 같은 법 제5조제3항에 따른 일반재산임을 전제함)을 대여받아 미술관 설립을 목적으로 건물 등 영구시설물을 축조할 수 있는지?(각주: 공유재산법 제13조 단서에 따라 영구시설물을 축조할 수 있는 경우는 아님을 전제함)
  
  

• 질의배경

  
  행정안전부와 문화체육관광부( 및 서울특별시)는 위 질의요지와 관련하여 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 국가가 미술관 설립을 목적으로 지방자치단체로부터 그 소유의 부동산을 대여받았다 하더라도, 공유재산법 제13조 단서의 요건을 갖추어 영구시설물을 축조할 수 있음은 별론으로 하고, 국가는 박물관미술관법 제19조제2항 본문을 근거로 하여 그 유휴 토지에 미술관 설립을 목적으로 건물 등 영구시설물을 축조할 수 없습니다.
  
  

• 이유

  
  공유재산법 제13조 본문에서는 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조의2에서는 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데, 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 대해 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”로 보기 위해서는 특정 법률에서 별도의 규정을 두어 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 대해 공유재산법과 달리 규정해야 합니다.(각주: 대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두20882 판결례 및 법제처 2019. 4. 3. 회신 18-0808 해석례 참조)
  
  그런데 박물관미술관법 제19조제2항 본문에서는 지방자치단체의 장은 미술관을 설립ㆍ운영하려는 자가 유휴 부동산을 대여할 것을 요청하면 유상 또는 무상으로 대여할 수 있다고 규정하면서, 해당 유휴 부동산에 “건물 등 영구시설물을 축조”할 수 있는지에 대해서 명시적으로 공유재산법을 배제하거나 이와 다르게 규정하고 있지 않은바, 이러한 경우에는 영구시설물 축조에 있어서 해당 규정이 공유재산법에 대한 특별한 규정으로 볼 수 없어 공유재산법의 영구시설물 축조에 관한 규정인 제13조가 적용되므로, 박물관미술관법 제19조제2항 본문만을 근거로 지방자치단체의 장 외의 자가 공유재산에 영구시설물을 축조할 수는 없다고 보아야 합니다.
  
  더욱이 공유재산법은 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득ㆍ유지ㆍ보존 및 운용과 처분의 적정을 도모함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제13조는 영구시설물로 인해 공유재산의 적정한 사용 및 이용에 어려움이 발생하지 않도록 공유재산에는 건물 등 영구시설물을 축조하지 못하도록 하는 취지의 규정인바, 이러한 공유재산법의 목적과 같은 법 제13조의 규정취지에 비추어 볼 때, 같은 조 본문의 예외가 되는 특례조항은 엄격하게 판단할 필요가 있고, “다른 법률의 특별한 규정” 없이 같은 조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항 각 호에서 명시적으로 허용한 경우 외에도 영구시설물의 축조가 가능하다고 확대하여 해석할 수는 없습니다.
  
  한편 미술관의 건물 등 영구시설물의 축조 여부에 대해서 공유재산법의 규정이 적용된다고 본다면, 유휴 부동산의 대여만 가능하고 건물 등 영구시설물은 축조할 수 없게 되어 박물관미술관법 제19조제2항 본문의 취지가 훼손될 수 있다는 의견이 있으나, 미술관을 설립ㆍ운영하려는 자가 같은 항 본문에 따라 건물을 대여받은 경우에는 영구시설물 축조가 수반되지 않으므로 박물관미술관법에 따라 미술관 설립이 가능하고, 유휴 부동산 중 토지를 대여받은 경우 공유재산법 제13조 단서 및 같은 법 시행령 제9조제1항 각 호의 요건을 갖추면 영구시설물의 축조가 가능하므로, 같은 법을 적용하더라도 박물관미술관법 제19조제2항 본문의 취지가 훼손되는 것은 아니라는 점, 오히려 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 범위에서 공익적 목적을 가진 미술관을 축조하도록 해석하는 것이 두 법령을 조화롭게 해석하는 것이라는 점 등에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  
  따라서 국가가 미술관 설립을 목적으로 지방자치단체로부터 그 소유의 부동산을 대여받았다 하더라도, 공유재산법 제13조 단서의 요건을 갖추어 영구시설물을 축조할 수 있음은 별론으로 하고, 국가는 박물관미술관법 제19조제2항 본문을 근거로 하여 그 유휴 토지에 미술관 설립을 목적으로 건물 등 영구시설물을 축조할 수 없다고 보아야 합니다.
  <관계 법령>
  공유재산 및 물품 관리법
  제2조의2(다른 법률과의 관계) 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
  제13조(영구시설물의 축조 금지) 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도랑ㆍ교량 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 그 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  
  박물관 및 미술관 진흥법
  제19조(유휴 공간 활용) ① 지방자치단체의 장은 그 소유의 유휴 부동산 또는 건물을 「공유재산 및 물품 관리법」으로 정하는 바에 따라 박물관, 미술관 또는 문화의 집 등 지역 문화 공간으로 용도 변경하여 활용할 수 있다.
  ② 지방자치단체의 장은 박물관, 미술관 또는 문화의 집 등을 설립ㆍ운영하려는 자가 제1항에 따른 유휴 부동산 또는 건물을 대여(貸與)할 것을 요청하면 유상 또는 무상으로 대여할 수 있다. 다만, 제1항의 유휴 부동산 또는 건물 중 폐교시설에 관하여는 「폐교재산의 활용촉진을 위한 특별법」이 정하는 바에 따른다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.