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• 질의요지

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제86조제5항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수 등 같은 조 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 시행자가 될 수 있는 자 외의 자(이하 “민간사업자”라 함)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며(국토계획법 제8조제3항 참조), 이하 같음), 시장 또는 군수로부터 도시ㆍ군계획시설사업(각주: 국토계획법 제2조제10호에 따른 도시ㆍ군계획시설사업을 말하며, 이하 같음)의 시행자로 지정을 받아 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제96조제5항 본문에서는 시행자 지정을 받으려는 도시ㆍ군계획시설사업이 다른 법령에 의하여 면허ㆍ허가ㆍ인가 등(이하 “인허가등”이라 함)을 받아야 하는 사업인 경우에는 그 사업시행에 관한 인허가등의 사실을 증명하는 서류의 사본을 시행자 지정 신청서에 첨부하여야 한다고 규정하고 있는바,
  
  다른 법령에 의하여 인허가등을 받아야 하는 도시ㆍ군계획시설사업의 경우, 그 도시ㆍ군계획시설사업 시행에 관한 인허가등을 받을 수 없는 민간사업자가 인허가등을 받을 수 있는 민간사업자와 공동(각주: 다른 법령에서 인허가등을 받을 수 있는 자와 받을 수 없는 자로 구성된 공동 사업자를 대상으로는 해당 인허가등을 받을 수 없도록 제한하거나 금지하고 있는 경우를 전제하며, 이하 같음 )으로 국토계획법 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정을 받을 수 있는지?
  
  

• 질의배경

  
  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
  
  

• 회답

  
  이 사안의 경우 다른 법령에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업의 시행에 관한 인허가등을 받을 수 없는 민간사업자는 그 인허가등을 받을 수 있는 민간사업자와 공동으로 국토계획법 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정을 받을 수 없습니다.
  
  

• 이유

  
  먼저 국토계획법에 따르면 도시ㆍ군계획시설사업은 원칙적으로 국토교통부장관, 관할 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수 등 행정청이 시행하지만(제86조제1항부터 제4항까지), 민간사업자도 예외적으로 시행자(이하 “민간사업시행자”라 함)로 지정을 받아 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 수 있고(제86조제5항), 민간사업시행자는 원칙적으로 자신의 비용 부담으로 도시ㆍ군계획시설사업을 시행하되(제101조) 공사를 마친 때에 행정청으로부터 준공검사를 받아야 하며(제98조), 국토교통부장관 등은 사업시행자 지정을 받지 않고 도시ㆍ군계획시설사업을 시행한 자에게 공사의 중지 등 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있는 등(제133조제1항제14호) 민간사업시행자로 지정받지 못한 민간사업자는 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 수 없는바, 이러한 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 국토계획법의 규정 체계와 내용 등에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제96조는 민간사업자가 민간사업시행자로 지정을 받아 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 수 있는 권한을 부여받기 위하여 갖추어야 할 구체적인 지정요건 등을 정하고 있는 규정으로서, 해당 도시ㆍ군계획시설사업을 시행하여 공익을 실현할 의사나 능력이 없는 자에게 타인의 재산권을 공권력적ㆍ강제적으로 박탈할 수 있는 수용권을 설정하여 줄 수는 없다(각주: 대법원 2011. 1. 27. 선고, 2009두1051 판결례)는 점을 고려하여, 해당 도시ㆍ군계획시설사업 시행에 관한 다른 법령상의 인허가등을 받을 수 있는 민간사업자를 같은 법 제86조제5항에 따라 민간사업시행자로 지정하려는 취지의 규정으로 볼 수 있습니다.
  
  그리고 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설사업은 도시 형성이나 주민 생활에 필수적인 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 체계적인 배치가 결정된 시설을 설치하는 사업으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있는 공공성이 인정되는 사업(각주: 법제처 2021. 10. 20. 회신 21-0591 해석례 )이나, 민간사업시행자가 도시ㆍ군계획시설사업을 시행하는 경우 그 도시ㆍ군계획시설이 ‘공공시설’에 해당하는 등 특별한 사정이 없는 한(각주: 국토계획법 제65조 및 제99조 참조), 설치된 도시ㆍ군계획시설의 소유ㆍ관리ㆍ처분권은 민간사업시행자에게 귀속되고, 국토계획법은 그 권리의 행사에 관하여 별다른 규정이 없어 행정청이 도시ㆍ군계획시설사업을 시행하는 경우와 비교하여 해당 시설의 공공적 기능 유지라는 측면이나 시설의 운영ㆍ처분 과정에서 발생하는 이익의 공적 귀속이라는 측면에서 상대적으로 공공성이 약하다고 볼 수 있으며, 민간의 이윤 동기에 맡겨도 공급에 문제가 없을 정도로 영리성이 강한 시설이라면 도시ㆍ군계획시설사업이 공익사업을 가장한 영리사업으로 변질될 우려도 있다고 할 것(각주: 대법원 2017. 7.11. 선고 2016두35144 판결례)인바, 이러한 민간사업시행자에 의한 도시ㆍ군계획시설사업의 특성을 고려하면 같은 법 제86조제5항에 따른 민간사업시행자의 지정 요건은 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
  
  그런데 국토계획법령에서는 다수의 민간사업자가 공동으로 민간사업시행자로 지정받으려는 경우에 대해 따로 규정하고 있지는 않으나, 공동 민간사업시행자 지정이라는 처분은 해당 도시ㆍ군계획시설사업의 시행이라는 단일한 목적을 달성하기 위한 것으로서, 공동 민간사업시행자로 지정받은 경우 그 지위의 분할은 불가능하고 해당 지정의 효과가 시행자별로 분리되어 각각 독립적으로 존재하는 것이라고 볼 수도 없을 것(각주: 법제처 2020. 10. 14. 회신 20-0346 해석례 )인바, 이 사안과 같이 다수의 민간사업자가 공동으로 민간사업시행자 지정을 받으려는 경우에는 공동으로 관련된 인허가등을 모두 갖출 수 있어야 할 것이고, 공동 민간사업시행자로 지정받으려는 자 중 일부만이 다른 법령에 따른 인허가등을 받을 수 있는 경우에는 해당 요건을 충족한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.
  
  한편 국토계획법 시행령 제96조제5항에서는 민간사업시행자로 지정받고자 하는 자는 그 사업시행에 관한 인허가등의 사실을 증명하는 서류의 사본을 첨부하도록 규정하고 있을 뿐이므로 도시ㆍ군계획시설사업의 시행에 관한 인허가등을 받을 수 없는 민간사업자도 인허가등을 받을 수 있는 민간사업자와 공동으로 민간사업시행자 지정을 받을 수 있다는 의견이 있으나, 해당 도시ㆍ군계획시설사업의 시행을 위하여 다른 법령에서 요구하는 인허가등을 받을 수 없는 민간사업자가 인허가등을 받을 수 있는 자와 공동 민간사업시행자로 지정받을 수 있다고 보게 되면, 인허가등을 받을 수 없는 민간사업자는 해당 도시ㆍ군계획시설사업을 직접 시행할 자격이 없음에도 불구하고 도시ㆍ군계획시설사업 시행자에게 부여되는 각종 법령상의 권한(각주: 관계 서류의 열람(제93조), 서류의 송달(제94조), 토지 등의 수용 및 사용(제95조) 등 )을 누릴 수 있게 되고, 나아가 해당 사업이 시행됨에 따라 개발이익이 배제된 가격으로 수용된 토지 등을 매각ㆍ처분하여 차익을 얻을 수 있게 되어 해당 도시ㆍ군계획시설사업이 사실상 토지를 개발ㆍ분양하는 사업으로 변질될 우려(각주: 대법원 2017. 7.11. 선고 2016두35144 판결례)가 있으며, 교통시설, 유통ㆍ공급시설, 공공ㆍ문화체육시설, 보건위생시설 등 다양한 종류의 도시ㆍ군계획시설에 대하여 각각의 특성을 고려하여 관련 인허가등에 관한 사항을 규정하고 있는 개별법령의 취지를 형해화시킬 수 있다는 점 등을 고려할 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  
  따라서 이 사안의 경우 다른 법령에 의하여 도시ㆍ군계획시설사업의 시행에 관한 인허가등을 받을 수 없는 민간사업자는 그 인허가등을 받을 수 있는 민간사업자와 공동으로 국토계획법 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자 지정을 받을 수 없습니다.
  
  <관계 법령>
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. 〜 5. (생 략)
  6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
  가. 〜 마. (생 략)
  바. 장사시설 등 보건위생시설
  사. (생 략)
  7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다.
  8.ㆍ9. (생 략)
  10. “도시ㆍ군계획시설사업”이란 도시ㆍ군계획시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하는 사업을 말한다.
  제86조(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자) ① 〜 ④ (생 략)
  ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 시행자가 될 수 있는자 외의 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시ㆍ군계획시설사업을 시행할 수 있다.
  
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
  제96조(시행자의 지정) ① 〜 ④ (생 략)
  ⑤ 당해 도시ㆍ군계획시설사업이 다른 법령에 의하여 면허ㆍ허가ㆍ인가 등을 받아야 하는 사업인 경우에는 그 사업시행에 관한 면허ㆍ허가ㆍ인가 등의 사실을 증명하는 서류의 사본을 제1항의 신청서에 첨부하여야 한다. 다만, 다른 법령에서 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자지정을 면허ㆍ허가ㆍ인가 등의 조건으로 하는 경우에는 관계 행정기관의 장의 의견서로 갈음할 수 있다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.