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• 질의요지

  「교육환경 보호에 관한 법률」(이하 “교육환경법”이라 함) 제6조제1항에서는 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제3조제1항에 따른 개발사업시행자(제3호, 이하 “개발사업시행자”라 함) 및 교육환경보호구역(각주: 교육환경법 제8조제1항에 따라 설정ㆍ고시된 교육환경보호구역을 말함)에서 「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축을 하려는 자(제5호) 등에 대해 교육환경에 미치는 영향에 관한 평가서(이하 “교육환경평가서”라 함)를 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 교육감에게 제출하고 그 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바,
  개발사업시행자가 교육환경법 제6조제1항제3호에 따라 개발사업에 관한 교육환경평가서를 승인받은 경우에도 그 개발사업의 내용에 포함된 건축(각주: 교육환경보호구역에서 이뤄지는 「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축으로서, 이미 승인받은 개발사업의 내용에 완전히 포함되고 건축물 규모 등 건축 내용 자체에 변화가 없는 경우를 전제함)을 하려는 자(각주: 개발사업시행자와 건축을 하려는 자가 동일하지 않은 경우를 전제함)는 같은 항 제5호에 따라 교육환경평가서를 승인받아야 하는지?
  ※ 질의배경
  민원인은 교육환경법 제6조제1항제3호에 따라 개발사업에 관한 교육환경평가서가 승인되었더라도 개발사업시행자가 아닌 자가 개발사업의 내용에 따라 건축물의 구체적인 건축을 하려면 같은 항 제5호에 따라 별도의 교육환경평가서 승인을 받아야 한다는 취지로 교육부에 질의했으나, 교육부가 개발사업과 건축 행위 사이에 내용상 차이가 없다면 별도로 교육환경평가서 승인을 받을 필요가 없다는 취지로 답변한 것에 이의가 있어 법제처 법령해석을 의뢰하였고, 이후 교육부에서도 해당 쟁점에 대하여 다시 검토를 진행하던 중 내부 이견이 발생하자 법제처 법령해석을 추가로 의뢰함.
  

• 회답

  이 사안의 경우 교육환경법 제6조제1항제3호에 따라 개발사업시행자가 개발사업에 관한 교육환경평가서를 승인받은 경우에도 그 개발사업의 내용에 포함된 건축을 하려는 자는 같은 항 제5호에 따라 교육환경평가서를 승인받아야 합니다.
  

• 이유

  교육환경법 제6조제1항에서는 교육환경평가서를 관할 교육감에게 제출하고 그 승인을 받아야 하는 자를 열거하면서, 그 중 하나로 같은 항 제5호에서 ‘교육환경보호구역에서 「건축법」 제11조제11항 단서에 따른 규모의 건축을 하려는 자’를 규정하고 있을 뿐, 교육환경평가서의 승인 대상인 건축이 같은 항 제3호에 따라 이미 승인을 받은 개발사업에 포함된다고 하여 그 건축을 하려는 자가 교육환경평가서를 제출하지 않을 수 있다거나 승인 절차를 거치지 않을 수 있다는 예외 규정을 두고 있지 않습니다.
  그리고 교육환경법 제6조제1항에서 같은 항 각 호의 자에게 교육환경평가서를 관할 교육감에게 제출하고 그 승인을 받도록 한 취지는 교육감이 학교 주변 교육환경을 사전에 면밀히 평가ㆍ검토하고, 학교를 설립하려는 자나 학교 주변에서 교육환경에 큰 영향을 미치는 행위를 하려는 자에게 교육환경을 보호할 수 있는 구체적인 방안과 계획 등을 마련하여 조치하도록 함으로써 학생의 건강권과 학습권을 보장하려는 것으로서, 국민의 재산권 행사를 원칙적으로 금지하거나 제한하려는 것이 아니라 재산권과 교육환경권의 조화를 도모함으로써 건전하고 지속 가능한 개발과 함께 교육환경 보호의 실효성을 확보하기 위한 것(각주: 법제처 2017. 5. 24. 회신 17-0145 해석례, 법제처 2018. 10. 10. 회신 18-0344 해석례, 대법원 2020. 10. 15. 선고 2019두45739 판결례, 대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두55701 판결례, 2013. 8. 28. 의안번호 제1906576호로 발의된 교육환경 보호에 관한 법률안에 대한 국회 교육문화체육관광위원회 심사보고서 및 2015. 12. 23. 개최된 국회 교육문화체육관광위원회회의록(제338회-법안심사소위) 참조)이라는 점에 비추어 보면, 교육환경평가서 승인 제도의 의의는 단순히 ‘교육환경에 큰 영향을 미칠 수 있는 행위를 규제하는 것’에 그치는 것이 아니라, ‘행위를 하려는 주체에게 교육환경을 보호할 수 있는 구체적인 방안과 계획을 마련하고 실천하도록 하는 것’에 있다(각주: 대법원 2020. 10. 15. 선고 2019두45739 판결례, 대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두55701 판결례 및 2015. 12. 23. 개최된 국회 교육문화체육관광위원회회의록(제338회-법안심사소위) 참조)고 보아야 합니다.
  또한 교육환경법 제6조제1항제3호에 따라 교육환경평가서를 제출하고 승인받은 개발사업의 내용에 같은 항 제5호에 따른 교육환경평가서의 승인 대상인 건축이 포함되어 있다고 하더라도, 건축행위를 하면서 발생하는 분진, 소음 및 진동 등 유해 요소는 건축행위가 시행되어야 비로소 파악이 가능한 부분이 많고, 같은 법 시행령 제16조제5항에서는 개발사업의 경우 개발 계획 수립 완료 전까지 교육환경평가서를 제출하도록 한 반면, 건축의 경우에는 건축 허가 신청 예정일 60일 전까지 제출하도록 규정하여 교육환경평가서의 제출ㆍ승인 시점을 달리 정하고 있는데, 일반적으로 그 개발사업의 계획 시점과 건축 실시 시점은 상당한 시간적 간격이 있을 수 있고, 그에 따른 공법ㆍ기술의 변경ㆍ발전으로 교육환경을 보호할 수 있는 조치, 대책, 계획 및 방안의 내용 또한 달라질 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 개발사업시행자와 실제 건축을 하려는 자로 그 주체가 다름에도 불구하고 해당 건축의 내용이 개발사업에 포함되어 있다는 이유로 명문의 규정 없이 교육환경평가서의 제출의무와 그 승인 절차를 배제할 수 있다고 보는 것은 교육환경평가서 승인 제도의 취지에 부합하지 않습니다.
  이에 더하여 교육환경법 제6조는 2016년 2월 3일 법률 제13946호로 일부개정되기 전의 구 「학교보건법」(이하 “구 「학교보건법」이라 함) 제6조의2에서 규정했던 것을, 2016년 2월 3일 법률 제13937호로 교육환경법을 제정하면서 같은 법 제6조로 규정한 것인데, 같은 조 제1항제5호는 구 「학교보건법」에서 규정하지 않고 있던 내용으로서, 개발사업에 이르지는 않더라도 일정 규모 이상에 해당하는 건축물의 건축 행위까지 교육환경평가 제도에 포함시키려는 취지로 해당 규정이 신설(각주: 대법원 2020. 10. 15. 선고 2019두45739 판결례 및 국회 교육문화체육관광위원회회의록(제338회-법안심사소위) 참조)되면서 학교 용지를 선정할 때 주변의 유해요인을 사전에 평가하도록 하던 것에서 기존학교 주변에서 이루어지는 건축까지를 교육환경평가의 대상에 포함시킴으로써 교육환경의 보호 범위를 확대하였고, 교육환경평가의 범위도 교육환경보호구역에서 이루어지는 개별 건축으로 구체적으로 규정하여 같은 항 제3호와 달리 규정하고 있는 점, 교육환경평가 제도 위반과 관련해 특별한 제재를 규정하고 있지 않았던 구 「학교보건법」과 달리 교육환경법 제16조제2항에서는 교육환경평가서의 승인을 받지 않고 관련 행위를 한 자에게 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하여 교육환경평가서 승인 제도의 실효성을 확보하고 있는 점 등에 비추어 보더라도, 같은 법 제6조제1항제5호에 따른 교육환경평가서의 승인 규정이 충실히 적용되도록 하는 것이 교육환경법의 체계와 취지에 부합(각주: 법제처 2017. 5. 24. 회신 17-0145 해석례 참조)하는 해석입니다.
  한편 해당 건축이 포함된 개발사업에 대한 교육환경평가서를 승인받은 개발사업시행자는 해당 건축행위에 대해 교육환경법 제6조제5항 및 제7조에 따른 교육감의 관리ㆍ감독을 받아 교육환경을 적정하게 보호하기 위한 적절한 조치를 취해야 하므로 그 개발사업의 내용에 포함된 건축을 하려는 경우에는 교육환경평가서의 승인 대상이 아니라는 의견이 있으나, 해당 규정은 같은 법 제6조제1항에 따라 교육환경평가서를 승인받은 자에 대해 적용되는 규정으로서, 건축을 하려는 자에 대하여 같은 항에 따른 교육환경평가서의 제출의무와 승인 절차 적용을 배제하는 경우에는 같은 법 제6조제5항 및 제7조가 실제 건축을 하는 자에 대해서는 직접적인 관리ㆍ감독 근거로 적용될 수 없다는 점에서, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
  따라서 이 사안의 경우 교육환경법 제6조제1항제3호에 따라 개발사업시행자가 개발사업에 관한 교육환경평가서를 승인받은 경우에도 그 개발사업의 내용에 포함된 건축을 하려는 자는 같은 항 제5호에 따라 교육환경평가서를 승인받아야 합니다.
  <관계 법령>
  교육환경 보호에 관한 법률
  제6조(교육환경평가서의 승인 등) ① 다음 각 호의 자는 교육환경에 미치는 영향에 관한 평가서(이하 “교육환경평가서”라 한다)를 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 교육감에게 제출하고 그 승인을 받아야 한다.
  1. 학교를 설립하려는 자
  2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제24조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 입안자
  3. 「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제3조제1항에 따른 개발사업시행자
  4. 학교(「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교는 제외한다) 또는 제8조제1항에 따라 설정ㆍ고시된 교육환경보호구역이 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제1호에 따른 정비구역으로 지정ㆍ고시되어 해당 구역에서 정비사업을 시행하려는 자
  5. 제8조제1항에 따라 설정ㆍ고시된 교육환경보호구역에서 「건축법」 제11조제1항 단서에 따른 규모의 건축을 하려는 자
  ② ∼ ⑦ (생 략)
  ⑧ 교육환경평가서의 작성 항목ㆍ절차ㆍ기준과 각 항목별 작성방법 및 학교의 장의 의견 수렴 절차 등 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.