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• 질의요지

  「부동산 거래신고 등에 관한 법률」(이하 “부동산거래신고법”이라 함) 제10조제1항 전단에서는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지 이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가(地價)가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대해서는 5년 이내의 기간을 정하여 같은 법 제11조제1항에 따른 토지거래계약에 관한 허가구역(이하 “허가구역”이라 함)으로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항 전단에서는 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(각주: 소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함하며, 이하 같음)을 이전하거나 설정(각주: 대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당하며, 이하 같음)하는 계약(각주: 예약을 포함하며, 이하 같음)(이하 “토지거래계약”이라 함)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제12조에서는 시장·군수 또는 구청장은 같은 법 제11조에 따른 허가신청이 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 허가하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 제1호바목에서는 토지거래계약을 체결하는 자의 토지이용목적이 허가구역의 지정 당시 그 구역이 속한 특별시·광역시·특별자치시·시(각주: 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조제2항에 따른 행정시를 포함하며, 이하 이 조에서 같음)·군 또는 인접한 특별시·광역시·특별자치시·시·군에서 사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하려는 경우에 해당되지 않는 경우를 규정하고 있는바,
  부동산거래신고법 제10조제1항에 따라 허가구역으로 지정(이하 “허가구역의 신규 지정”이라 함)하고 그 지정기간이 끝나기 전 동일한 지역을 계속하여 다시 허가구역으로 지정(이하 “허가구역의 재지정”이라 함)한 경우, 같은 법 제12조제1호바목에 따른 “허가구역의 지정 당시”는 “허가구역의 신규 지정 당시”를 의미하는 것인지 아니면 “허가구역의 재지정 당시(각주: 허가구역의 재지정이 두 차례 이상 이루어지는 경우에는 가장 나중에 이루어진 재지정을 의미하는 것으로 전제함)”를 의미하는 것인지?
  

• 회답

  이 사안의 경우, 부동산거래신고법 제12조제1호바목에 따른 “허가구역의 지정 당시”는 “허가구역의 재지정 당시”를 의미합니다.
  

• 이유

  먼저 토지거래허가구역의 지정에 관한 사항을 규율하고 있는 부동산거래신고법 제10조를 살펴보면, 같은 조 제1항 전단에서는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 일정한 지역에 대하여 5년 이내의 기간을 정하여 허가구역으로 지정할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 허가구역을 지정하려면 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하되(본문), 지정기간이 끝나는 허가구역을 계속하여 다시 허가구역으로 지정하려면 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회의 심의 전에 미리 시·도지사(각주: 국토교통부장관이 허가구역을 지정하는 경우만 해당함.) 및 시장·군수 또는 구청장의 의견을 들어야 한다(단서)고 규정하여, 이미 허가구역으로 지정된 지역을 계속하여 다시 허가구역으로 지정하는 것, 즉 “허가구역의 재지정”에 관한 사항을 규정하고 있으면서도, 같은 조 제1항에 따른 허가구역의 지정, 같은 조 제3항에 따른 허가구역 지정 공고, 같은 조 제4항에 따른 허가구역 공고 내용의 통지 및 일반의 열람, 같은 조 제5항에 따른 허가구역 지정의 효력, 같은 조 제6항에 따른 허가구역의 지정 해제 또는 축소에 관한 사항 등을 규정함에 있어서는 그 지정이 허가구역의 신규 지정인지 아니면 허가구역의 재지정인지를 구분하지 않고 모두 “지정”이라는 용어를 사용하고 있는바, 해당 조문의 규율대상이 허가구역의 신규 지정만인지 아니면 허가구역의 재지정까지 포함하는 것인지를 검토할 필요가 있습니다.
  그런데 부동산거래신고법 제10조제1항 후단에 따르면 국토교통부장관 또는 시·도지사는 투기우려가 있다고 인정되는 허가대상자, 허가대상 용도와 지목 등을 특정하여 허가구역을 지정할 수 있고, 같은 법 제11조제2항제1호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제9조제1항 단서에 따르면 국토교통부장관 또는 시·도지사는 허가구역을 지정할 당시 해당 지역에서의 거래실태 등을 고려하여 토지거래계약허가 면제 대상 토지면적을 해당 기준면적의 10퍼센트 이상 300퍼센트 이하의 범위에서 따로 정할 수 있는바, 허가구역의 신규 지정 이후 동일한 지역을 다시 허가구역으로 지정하는 것이라고 하더라도 신규 지정 시와 비교하여 사회적·경제적 상황이 달라진 경우에는 허가대상자, 허가대상 용도와 지목, 토지거래계약허가 면제 대상 토지면적 등을 달리할 수 있다고 보는 것이 타당하므로, 허가구역의 재지정은 단순히 허가구역의 신규 지정에 대한 기간 연장이 아니라 새로운 지정 행위에 해당한다고 할 것이고, 그렇다면 허가구역을 재지정하는 경우에도 새로운 지정 행위로서 같은 법 제10조제1항부터 제7항까지의 규정에 따른 지정 절차와 효력, 지정 해제 등에 관한 사항이 동일하게 적용되는 것으로 보아야 하는바, 같은 법 제10조에 따른 허가구역의 지정은 허가구역의 재지정을 포함하는 것이므로 이 사안과 같이 허가구역의 재지정이 있는 경우 같은 법 제12조제1호바목에 따른 “허가구역의 지정 당시”는 “허가구역의 재지정 당시”를 의미한다고 해석하는 것이 해당 법령의 규정 체계에 부합합니다.
  그리고 부동산거래신고법 제11조 및 제12조에서 토지거래 허가제도를 규정한 것은 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역에 대한 토지의 투기적인 거래를 방지하여 정상적인 거래질서를 형성하려는 것(각주: 대법원 2013. 12. 26. 선고 2012다1863 판결례 참조)으로서, 이는 「대한민국헌법」상 자유경제체제의 기본원리인 계약자유의 원칙에 대한 중대한 제한에 해당하는바(각주: 서울행정법원 2017. 8. 10. 선고 2017구합794 판결례(확정) 참조), 그 불허가 사유를 해석함에 있어서는 이러한 허가제도의 도입 필요성을 저해하지 않는 범위 내에서 토지거래계약을 체결하려는 당사자에게 과도한 제한이 되지 않는 방향으로 합리적인 해석을 할 필요가 있다고 할 것인데, 만일 이 사안에서 부동산거래신고법 제12조제1호바목에 따른 “허가구역의 지정 당시”를 “허가구역의 신규 지정 당시”로 해석하여 허가구역의 재지정 당시에 그 구역이 속한 지역 등에서 사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하려는 목적으로 토지거래에 대한 허가 신청을 한 경우라고 하더라도 이를 같은 법 제12조제1호바목에 해당하지 않는 것으로 보아 시장·군수 또는 구청장이 이를 허가하지 않게 된다면, 허가구역 신규 지정 당시에 사업을 시행하지 않고 그 이후에 해당 지역에서 사업을 시작했다는 이유만으로 투기적 목적이 없는 토지거래계약을 체결하려는 당사자에 대해서도 해당 거래계약으로 달성하려 했던 사적자치의 실현을 저해하는 결과를 가져올 수 있는바, 이는 토지거래 허가제도의 입법 취지에 비추어 과도한 제한이 될 수 있다는 점에서 해당 규정에 따른 “허가구역의 지정 당시”는 “허가구역의 재지정 당시”를 의미한다고 보는 것이 합리적인 해석이라 할 것입니다.
  따라서 이 사안의 경우, 부동산거래신고법 제12조제1호바목에 따른 “허가구역의 지정 당시”는 “허가구역의 재지정 당시”를 의미합니다.
  ※ 법령정비 권고사항
  허가구역의 재지정이 있는 경우 부동산거래신고법 제12조제1호바목에 따른 “허가구역의 지정 당시”는 “허가구역의 재지정 당시”를 의미한다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
  부동산 거래신고 등에 관한 법률
  제10조(토지거래허가구역의 지정) ① 국토교통부장관 또는 시·도지사는 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지 이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가(地價)가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대해서는 다음 각 호의 구분에 따라 5년 이내의 기간을 정하여 제11조제1항에 따른 토지거래계약에 관한 허가구역(이하 “허가구역”이라 한다)으로 지정할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관 또는 시·도지사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가대상자(외국인등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다), 허가대상 용도와 지목 등을 특정하여 허가구역을 지정할 수 있다.
  1. · 2. (생 략)
  ② ∼ ⑦ (생 략)
  제11조(허가구역 내 토지거래에 대한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 “토지거래계약”이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
  ② ∼ ⑦ (생 략)
  제12조(허가기준) 시장·군수 또는 구청장은 제11조에 따른 허가신청이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 허가하여야 한다.
  1. 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 다음 각 목의 어느 하나에 해당되지 아니하는 경우
  가. ∼ 마. (생 략)
  바. 허가구역의 지정 당시 그 구역이 속한 특별시·광역시·특별자치시·시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)·군 또는 인접한 특별시·광역시·특별자치시·시·군에서 사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하려는 경우나 그 자의 사업과 밀접한 관련이 있는 사업을 하는 자가 그 사업에 이용하려는 경우
  사. (생 략)
  2. ∼ 3. (생 략)
  <관계 법령>
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.