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• 질의요지

  「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」(이하 “부동산개발업법”이라 함) 제15조제1항에서는 등록사업자(각주: 부동산개발업법 제4조에 따라 등록을 한 부동산개발업자를 말하며(같은 법 제2조제4호 참조), 이하 같음)가 해당 부동산개발업을 폐업하려는 경우에는 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사를 말하며(부동산개발업법 제4조제1항 참조), 이하 같음)에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조에서는 등록사업자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사업실적(제1호) 등 같은 조 각 호의 사항을 시·도지사에게 보고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제25조제1항에서는 시·도지사는 등록사업자가 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 해당 부동산개발업의 등록을 취소하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시·도지사는 등록사업자가 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 해당 부동산개발업의 등록을 취소할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제26조제1항 본문에서는 같은 법 제25조에 따른 등록취소처분을 받은 등록사업자 및 그 포괄승계인은 그 처분을 받기 전에 「건설산업기본법」 제2조제7호의 건설사업자와 도급계약을 체결하였거나 관계 법령에 따라 인·허가 등을 받아 착수한 부동산개발을 계속 수행할 수 있다고 규정하고 있는바,
  가. 부동산개발업법 제15조에 따라 폐업을 한 자(각주: 부동산개발업법 제27조제1항에서는 부동산개발업의 등록이 말소된 자가 1년 이내에 다시 등록사업자로 등록한 경우에는 폐업신고 전의 등록사업자의 지위를 승계한다고 규정하고 있는바, 이러한 지위 승계가 없는 상태임을 전제로 함)는 시·도지사에게 폐업 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따라 보고해야 하는지?
  나. 부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소가 된 자로서 부동산개발을 계속 수행하지 않는 자는 시·도지사에게 등록취소가 되기 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따라 보고해야 하는지?
  다. 부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소가 된 자로서 같은 법 제26조에 따라 부동산개발을 계속 수행하는 자는 시·도지사에게 등록취소가 되기 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따라 보고해야 하는지?
  

• 회답

  가. 질의 가에 대해
  부동산개발업법 제15조에 따라 폐업을 한 자는 시·도지사에게 폐업 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따른 보고의무가 없습니다.
  
  나. 질의 나에 대해
  부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소가 된 자로서 부동산개발을 계속 수행하지 않는 자는 시·도지사에게 등록취소가 되기 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따른 보고의무가 없습니다.
  
  다. 질의 다에 대해
  부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소가 된 자로서 같은 법 제26조에 따라 부동산개발을 계속 수행하는 자는 시·도지사에게 등록취소가 되기 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따라 보고해야 합니다.
  

• 이유

  가. 질의 가, 나 및 다의 공통사항
  부동산개발업법 제17조에서는 등록사업자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사업실적(제1호), 자본금의 변경(제2호), 임원 및 부동산개발 전문인력의 변경(제3호)을 시·도지사에게 보고하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제16조제1항에서는 등록사업자는 같은 법 제17조제1호에 따른 사업실적(부동산을 개발하여 타인에게 공급한 실적을 말함)을 별지 제13호서식에 따라 사업근거서류를 첨부하여 매년 4월 10일(등록사업자가 개인인 경우 6월 10일을 말하며, 이하 “보고기한”이라 함)까지 등록등업무 수탁기관(각주: 부동산개발업법 시행령 제25조제1항에 따라 업무를 위탁받은 기관을 말하며(같은 법 시행규칙 제3조제1항 참조), 이하 같음)에 보고하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 보고기한 전에 부동산개발업법 제15조에 따라 폐업신청을 하여 등록이 말소되거나 같은 법 제25조에 따른 등록취소처분을 받게 된 사업자의 경우 보고기한 시점에는 더 이상 등록되어 있는 사업자가 아니게 되므로, 이러한 사업자에게 폐업하거나 등록취소처분을 받기 전까지의 사업실적을 같은 법 제17조에 근거하여 보고기한까지 보고해야 하는 의무가 있는지가 문제됩니다.
  나. 질의 가에 대해
  먼저 부동산개발업법 제17조에서는 사업실적을 보고해야 하는 주체를 등록사업자로 규정하고 있고, 같은 법 제2조제4호에서는 등록사업자란 같은 법 제4조에 따라 등록을 한 부동산개발업자를 말한다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제15조제2항에 따르면 등록사업자가 폐업신고를 하는 경우 등록이 말소되는데, 그렇다면 부동산개발업을 폐업한 자는 같은 법 제4조에 따른 등록이 되어 있지 않은 자에 해당하므로 부동산개발업법 제17조제1호에 따라 사업실적을 보고해야 하는 주체인 등록사업자로 보기 어려운바, 부동산개발업의 폐업을 한 자는 폐업 전까지의 사업실적에 대해 부동산개발업법 제17조에 따른 보고의무가 없다고 보는 것이 타당합니다.
  특히 국민에게 일정한 보고를 의무적으로 하게 하거나 자료제출을 하게 하는 것은 의무를 부과하는 것이므로 법률에 보고의무자를 명확하게 규정해야 하는 점(각주: 법제처 법령입안·심사기준(2023), p.478 참조), 부동산개발업법 제40조제2항제2호에서는 같은 법 제17조를 위반하여 사업실적을 보고하지 아니한 자는 1천만원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있는데 이러한 제재처분의 대상은 엄격하게 해석해야 하는 점 등을 종합하여 보면, 부동산개발업법에서 폐업한 자에게 보고의무가 있다고 명확하게 규정하고 있지 않은 이상, 폐업한 자는 같은 법 제17조에 따른 보고의무는 없다고 할 것입니다.
  그리고 부동산개발업법 제17조에서는 사업실적 외에 등록사업자가 시·도지사에게 보고해야 하는 사항으로 자본금의 변경(제2호), 임원 및 부동산개발 전문인력의 변경(제3호)을 규정하고 있는데, 자본금이나 부동산개발 전문인력의 경우에는 같은 법 제4조제2항에 따른 부동산개발업 등록 요건에 해당하는 점에 비추어 보면 부동산개발업법 제17조에서 보고의무를 둔 취지는 현재 부동산개발업을 하고 있는 자가 영업을 하고 있음을 전제로 그 등록 요건 등을 제대로 갖추고 적정하게 영업을 하고 있는지 등을 확인하기 위한 것이라고 할 수 있는바, 이러한 규정의 취지를 고려하면 폐업을 하여 부동산개발업을 영위하고 있지 않은 자에게까지 부동산개발업법 제17조에 따른 사업실적 보고의무가 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
  한편 부동산개발업법의 입법취지가 부동산개발업자의 난립과 사기분양, 거짓 광고 등으로 발생하는 소비자의 피해를 방지하기 위한 것(각주: 2007. 5. 17. 법률 제8480호로 제정된 부동산개발업법 제정이유 참조)이므로, 폐업을 통해 부동산개발업을 하는 과정에서의 위법행위를 은닉하지 못하도록 같은 법 제15조에 따라 폐업을 한 자라고 하더라도 부동산개발업을 영위하는 기간 중의 영업실적에 대해서는 같은 법 제17조제1항에 따른 보고를 해야 한다는 의견이 있으나, 같은 법 제27조제1항에서는 폐업신고에 따라 부동산개발업의 등록이 말소된 자가 1년 이내에 다시 등록사업자로 등록한 경우에는 해당 등록사업자는 폐업신고 전의 등록사업자의 지위를 승계한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시·도지사는 등록사업자의 지위를 승계한 자에 대하여 폐업신고 전의 위반행위를 사유로 하여 시정조치, 소비자피해분쟁조정의 요청, 영업정지, 등록취소 등을 할 수 있다고 규정하고 있는 등 부동산개발업법령에서는 폐업 후 다시 등록한 자에게 폐업신고 전의 위법 사실에 대한 처분이 가능하도록 함으로써 폐업을 통해 행정처분 등을 회피하는 것을 제한하는 제도적 장치를 마련하고 있다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
  따라서 부동산개발업법 제15조에 따라 폐업을 한 자는 시·도지사에게 폐업 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따른 보고의무가 없습니다.
  다. 질의 나에 대해
  먼저 부동산개발업법 제17조에서는 사업실적을 보고해야 하는 주체를 등록사업자로 규정하고 있고, 같은 법 제2조제4호에서는 등록사업자란 같은 법 제4조에 따라 등록을 한 부동산개발업자를 말한다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제25조에 따른 처분을 받으면 등록이 취소되는데, 그렇다면 부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소처분을 받은 자는 같은 법 시행규칙 제16조에 따라 보고기한에 보고할 당시에는 등록의 효력이 없어져 같은 법 제4조에 따른 등록이 되어 있지 않은 자에 해당하므로 부동산개발업법 제17조제1호에 따라 사업실적을 보고해야 하는 주체인 등록사업자로 보기 어려운바, 등록취소처분을 받은 자는 등록취소 전까지의 사업실적에 대해 부동산개발업법 제17조에 따른 보고의무가 있다고 보기 어렵습니다.
  특히 국민에게 일정한 보고를 의무적으로 하게 하거나 자료제출을 하게 하는 것은 의무를 부과하는 것이므로 법률에 보고의무자 등을 명확하게 규정해야 하는 점,(각주: 법제처 법령입안·심사기준(2023), p.478 참조) 부동산개발업법 제40조제2항제2호에서는 같은 법 제17조를 위반하여 사업실적을 보고하지 아니한 자는 1천만원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있는데 이러한 제재처분의 대상은 엄격하게 해석해야 하는 점, 부동산개발업법 제26조제2항에서는 등록취소처분을 받고도 같은 조 제1항에 따라 부동산개발을 계속 수행하는 자는 부동산개발이 완료될 때까지는 등록사업자로 본다고 규정하고 있어 등록취소처분을 받고도 등록사업자로 볼 수 있는 자는 ‘부동산개발을 계속 수행하는 자’로 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 부동산개발업법에서 등록취소가 된 자로서 부동산개발을 계속 수행하지 않는 자에게도 보고의무가 있다고 명확하게 규정하고 있지 않은 이상, 부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소가 된 자로서 부동산개발을 계속 수행하지 않는 자는 같은 법 제17조에 따른 보고의무가 없다고 할 것입니다.
  그리고 부동산개발업법 제17조에서는 사업실적 외에 등록사업자가 시·도지사에게 보고해야 하는 사항으로 자본금의 변경(제2호), 임원 및 부동산개발 전문인력의 변경(제3호)을 규정하고 있는데, 자본금이나 부동산개발 전문인력의 경우에는 같은 법 제4조제2항에 따른 부동산개발업 등록 요건에 해당하는 점에 비추어 보면 부동산개발업법 제17조에서 보고의무를 둔 취지는 현재 부동산개발업을 하고 있는 자가 영업을 하고 있음을 전제로 그 등록 요건 등을 제대로 갖추고 적정하게 영업을 하고 있는지 등을 확인하기 위한 것이라고 할 수 있는바, 이러한 규정의 취지를 고려하면 등록취소처분을 받고 부동산개발을 계속 수행하고 있지 않는 자에게까지 부동산개발업법 제17조에 따른 사업실적 보고의무가 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
  아울러 부동산개발업법 제18조제1항에서는 시·도지사는 같은 법 제4조에 따른 등록요건에의 적합 여부 확인, 부동산개발의 적정성 등을 판단하기 위하여 필요한 때에는 등록사업자에게 그 업무나 재무관리상태 등에 관하여 보고할 것을 명할 수 있고, 소속 공무원으로 하여금 등록사업자의 경영실태를 조사하게 하거나 그 시설을 검사하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조제1항에서는 시·도지사는 등록취소 등을 위하여 조사가 필요한 때에는 당사자 출석요구나 경영상황에 대한 보고, 자료의 제출, 그 밖의 필요한 조사를 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 시·도지사는 부동산개발업의 등록취소 후에 등록이 취소된 자로서 부동산개발을 계속 수행하지 않는 자에게 사업실적 보고를 하게 하는 대신에, 등록취소를 하려는 경우 해당 등록사업자에게 등록취소 전까지의 사업실적을 보고하도록 명할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
  따라서 부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소가 된 자로서 부동산개발을 계속 수행하지 않는 자는 시·도지사에게 등록취소가 되기 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따른 보고의무가 없습니다.
  라. 질의 다에 대해
  먼저 부동산개발업법 제26조제1항에서는 같은 법 제25조에 따른 등록취소처분을 받은 등록사업자 및 그 포괄승계인은 그 처분을 받기 전에 「건설산업기본법」 제2조제7호의 건설사업자와 도급계약을 체결하였거나 관계 법령에 따라 인·허가 등을 받아 착수한 부동산개발을 계속 수행할 수 있다고 규정하고 있고, 부동산개발업법 제26조제2항에서는 등록사업자가 부동산개발업의 등록이 취소된 후 제1항에 따라 부동산개발을 계속 수행하는 경우에는 해당 부동산개발을 완료할 때까지는 등록사업자로 본다고 간주규정을 두고 있는바, 이에 따라 부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소가 된 자라고 하더라도 같은 법 제26조에 따라 부동산개발을 계속 수행하는 자라면 부동산개발업법에 따른 등록사업자에 포함된다고 할 것이고, 같은 법 제17조에서는 보고의무가 있는 자를 “등록사업자”로 규정하고 있으므로, 부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소가 된 자로서 같은 법 제26조에 따라 부동산개발을 계속 수행하는 자는 등록사업자에 해당하여 등록취소 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따라 시·도지사에게 보고해야 합니다.
  
  특히 부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소처분을 받은 자라고 하더라도 같은 법 제26조에 따라 부동산개발을 수행하고 있다면 사업자로서의 실체가 있어 법적 책임의 주체가 명확한 점, 부동산개발업법 제26조제2항은 등록취소처분을 받은 자라고 하더라도 같은 조 제1항에 따라 부동산개발을 계속 수행할 수 있음을 고려하여 부동산개발업법상의 등록사업자로 보아 등록사업자의 의무를 모두 적용받도록 하려는 취지로 보이는 점 등을 고려하면 부동산개발업법 제25조에 따른 등록취소처분을 받은 사업자라고 하더라도 같은 법 제26조에 따라 부동산개발을 계속 수행하고 있다면 같은 법 제17조에 따른 보고의무가 있다고 해석하는 것이 타당합니다.
  그리고 부동산개발업법은 부동산개발업자의 난립과 사기분양, 거짓 광고 등으로 발생하는 소비자의 피해를 방지하기 위해 제정된 법률(각주: 2007. 5. 17. 법률 제8480호로 제정된 부동산개발업법 제정이유 참조)로서, 부동산개발업법 제17조에서 등록사업자의 사업실적 등 보고의무를 규정한 것은 사업실적 정보 등을 통해 드러나는 등록사업자의 사업시행능력과 건전성 유무를 소비자가 스스로 판단할 수 있도록 하기 위한 것인바(각주: 2006. 12. 27. 의안번호 제175867호로 발의된 부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률안에 대한 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조), 부동산개발업법에 위반되는 등의 행위를 하여 등록취소를 받은 자(각주: 부동산개발업법 제25조 참조)가 부동산개발을 계속 수행하고 있다면, 같은 법 제17조에 따른 보고의무가 있다고 보아 그 사업실적 등에 대한 사항을 추가적으로 확인할 수 있도록 하는 것이 소비자의 피해를 방지하고자 하는 부동산개발업법의 입법 취지 및 보고의무 규정의 취지에도 부합한다고 할 것입니다.
  따라서 부동산개발업법 제25조에 따라 등록취소가 된 자로서 같은 법 제26조에 따라 부동산개발을 계속 수행하는 자는 시·도지사에게 등록취소가 되기 전까지의 사업실적에 대해 같은 법 제17조에 따라 보고해야 합니다.
  <관계 법령>
  부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률
  제15조(부동산개발업의 폐업 등) ① 등록사업자가 해당 부동산개발업을 폐업하려는 경우에는 시·도지사에게 신고하여야 한다.
  ②·③ (생 략)
  제17조(등록사업자의 보고의무 등) 등록사업자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 시·도지사에게 보고하여야 한다.
  1. 사업실적(개인인 등록사업자가 부동산개발업에 1년 이상 사용한 사업용 자산을 현물출자하여 법인을 설립한 경우에는 그 개인인 등록사업자의 사업실적을 포함한 실적을 말하며, 등록취소 후 다시 등록한 경우에는 다시 등록한 이후의 실적을 말한다)
  2. 자본금(개인인 경우에는 영업용자산평가액을 말한다. 이하 같다)의 변경
  3. 임원 및 부동산개발 전문인력의 변경
  제25조(부동산개발업의 등록취소) ① 시·도지사는 등록사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 해당 부동산개발업의 등록을 취소하여야 한다.
  1. ～ 7. (생 략)
  ② 시·도지사는 등록사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 해당 부동산개발업의 등록을 취소할 수 있다.
  1. ～ 4. (생 략)
  ③·④ (생 략)
  제26조(영업정지처분 등을 받은 자의 부동산개발) ① 제24조에 따른 영업정지처분 또는 제25조에 따른 등록취소처분을 받은 등록사업자 및 그 포괄승계인은 그 처분을 받기 전에 「건설산업기본법」 제2조제7호의 건설사업자와 도급계약을 체결하였거나 관계 법령에 따라 인·허가 등을 받아 착수한 부동산개발을 계속 수행할 수 있다. 다만, 등록취소처분을 받은 등록사업자가 그 위반행위의 내용 및 정도에 비추어 해당 부동산개발을 계속 수행할 수 없는 중대한 사유가 있다고 시·도지사가 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ② 등록사업자가 부동산개발업의 등록이 취소된 후 제1항에 따라 부동산개발을 계속 수행하는 경우에는 해당 부동산개발을 완료할 때까지는 등록사업자로 본다.
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.