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• 질의요지

  「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제78조제1항 전단에서는 시·도지사는 여객자동차운송사업의 사업계획변경, 개선명령, 사업구역조정 등이 둘 이상의 시·도(각주: 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도를 말하며(여객자동차법 제25조제3항 참조), 이하 같음)에 걸칠 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관계 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 말하며(여객자동차법 제3조제1항제3호다목 참조), 이하 같음)와 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제5조제1항 본문에서는 노선 여객자동차운송사업(각주: 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(有償)으로 여객을 운송하는 여객자동차운송사업 중 자동차를 정기적으로 운행하려는 구간을 정하여 여객을 운송하는 사업을 말함(여객자동차법 제2조제3호 및 제3조제1항제1호 참조))을 관할하는 시·도지사는 노선이 둘 이상의 시·도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획 변경의 인가·등록 또는 사업개선명령을 하려면 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 같은 항 각 호의 경우에는 그러하지 않다고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호다목에서는 노선 여객자동차운송사업 중 시내버스운송사업에 관한 사항으로서 다른 시·도 구역에서의 운행계통의 단축 또는 도로·다리의 개설·확충 등으로 인한 운행경로의 변경(운행경로의 변경으로 거리가 연장되는 경우는 제외함)에 관한 사업계획 변경의 인가·등록 또는 사업개선명령의 경우를 규정하고 있는 한편,
  「여객자동차 운수사업법 시행령」(이하 “여객자동차법 시행령”이라 함) 제2조제2호에서는 “운행계통”이란 노선의 기점(起點), 종점(終點)과 그 기점·종점 간의 운행경로·운행거리·운행횟수 및 운행대수를 총칭한 것을 말한다고 규정하고 있는바,
  
  「여객자동차 운수사업법 시행규칙」(이하 “여객자동차법 시행규칙”이라 함) 제5조제1항제1호다목에 따른 “운행계통의 단축”에는 기점과 종점 간의 운행거리나 운행경로를 줄이는 것 외에 운행대수를 줄이는 것도 포함되는지?
  

• 회답

  여객자동차법 시행규칙 제5조제1항제1호다목에 따른 “운행계통의 단축”에는 기점과 종점 간의 운행대수를 줄이는 것도 포함됩니다.
  

• 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조)인데, 여객자동차법 시행령 제2조제1호에서는 “노선”이란 자동차를 정기적으로 운행하거나 운행하려는 구간을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “운행계통”이란 노선의 기점, 종점과 그 기점·종점 간의 운행경로·운행거리·운행횟수 및 운행대수를 총칭한 것을 말한다고 규정하고 있는바, 운행계통은 운행경로 및 운행거리와 같은 노선의 구간에 관한 사항뿐만 아니라 운행횟수나 운행대수와 같이 노선을 운행하는 차량에 관한 사항도 포함하는 개념으로서, 문언상 여객자동차법 시행규칙 제5조제1항제1호다목에 따른 운행계통의 단축에는 기점과 종점 간의 운행대수를 줄이는 것도 포함된다고 할 것입니다.
  그리고 여객자동차법 시행규칙 제5조제1항 본문에서 노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사는 노선이 둘 이상의 시·도에 걸치는 경우에 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획 변경의 인가·등록 등을 하려면 관계 시·도지사와 사전협의를 하도록 규정한 취지는 노선과 관련되는 사업계획의 변경 등으로 인하여 관계 시·도 내 기존의 여객운송사업자와 경업관계를 초래하거나 수송수급에 불균형을 초래하여 관계 시·도에 중대한 영향을 미치게 될 수 있어 사전협의를 하도록 한 것(각주: 대법원 2017. 10. 26 선고 2015두36294 판결례 참조 )으로서, 같은 항 제1호다목에서 사전협의의 예외로 규정하고 있는 “다른 시·도 구역에서의 운행계통의 단축”은 운행계통의 연장과는 달리 같은 조 제3항에 따라 관계 시·도지사가 단축된 운행계통을 운행하게 하는 등 교통수급 등의 대책을 마련하도록 하고 있는(각주: 여객자동차법 시행규칙 제5조제3항 참조) 등 기존의 여객운송사업자와 경업관계를 초래하거나 수송수급에 불균형을 초래한다고 보기 어려우므로 관계 시·도지사와의 협의를 거치지 않아도 되는 경우로 보아 사전협의의 예외로 정한 것(각주: 창원지방법원 2017. 1. 19. 선고 2016구합51717 판결례 참조)으로 볼 수 있는데, 이러한 규정의 취지에 비추어 보면 운행경로나 운행거리를 줄이는 것과 운행횟수나 운행대수를 줄이는 것은 모두 운행계통을 줄이는 것에 해당하는 것으로서 양자를 달리 보기 어려운바, 기점과 종점 간의 운행경로·운행거리·운행횟수 및 운행대수를 줄이는 사업계획의 변경은 모두 운행계통의 단축으로서 사전협의 대상에서 제외된다고 해석하는 것이 여객자동차법 시행규칙 제5조에 따른 사전협의의 취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
  한편 국토교통부훈령인 「여객자동차운수사업 인·면허업무처리요령」(각주: 2022. 2. 10. 국토교통부훈령 제1510호로 일부개정된 것을 말함)(이하 “인·면허업무처리요령”이라 함) 제2조제6호에서는 “단축”이란 기존노선 및 운행계통의 운행경로 중 일부를 폐지하는 것을 말한다고 규정하고 있어 “단축”은 노선이나 운행경로와 같은 거리를 줄이는 것에 한정되어 사용되는 것이므로 여객자동차법령에 따른 “운행계통의 단축”에는 운행대수를 줄이는 것이 포함되지 않는다는 의견이 있으나, 여객자동차법 시행령 제2조제2호에서는 “운행계통”이란 노선의 기점, 종점과 그 기점·종점 간의 운행경로·운행거리·운행횟수 및 운행대수를 총칭한 것을 말한다고 규정하고 있고, 여객자동차법 시행규칙에서는 노선 여객자동차운송사업 사업계획 변경의 기준으로서 운행경로 변경은 운행거리 또는 운행시간이 단축되는 경우로 한정한다(제32조)고 규정하고 있으며, 시내버스운송사업의 사업계획의 경미한 변경으로서 관할 관청에 신고해야 하는 사항 중 하나로 배차간격의 단축(제33조) 등을 규정하고 있다는 점을 고려하면, 여객자동차법령에서는 “단축”이라는 개념을 운행거리 및 운행경로와 같이 노선의 구간에 관한 사항에 국한하여 사용하지 않고, 운행횟수나 운행대수와 같이 노선을 운행하는 차량의 운행과 관련된 수량을 줄이는 의미로도 사용하고 있는바, 이러한 규정 체계에 비추어보면 여객자동차법 시행규칙 제5조제1항제1호다목에 따른 “운행계통의 단축”에 운행대수를 줄이는 것을 배제할 만한 특별한 사유가 없다는 점에서, 그러한 주장은 타당하다고 보기 어렵습니다.
  따라서 여객자동차법 시행규칙 제5조제1항제1호다목에 따른 “운행계통의 단축”에는 기점과 종점 간의 운행대수를 줄이는 것도 포함됩니다.
  ※ 법령정비 권고사항
  노선이 둘 이상의 시·도에 걸치는 노선 여객자동차운송사업에서 여객자동차법 시행규칙 제5조제1항제1호다목에 따른 “운행계통의 단축”으로서 운행대수를 줄이는 것으로 사업계획이 변경되는 경우, 노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사와 관계 시·도지사의 사전협의가 필요한지 여부에 대하여 정책적으로 검토하고, 필요하다고 인정되는 경우에는 여객자동차법령을 정비할 필요가 있습니다.
  <관계 법령>
  여객자동차 운수사업법
  제78조(협의·조정 등) ① 시·도지사는 여객자동차운송사업의 사업계획변경, 개선명령, 사업구역조정 등이 둘 이상의 시·도에 걸칠 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관계 시·도지사와 협의하여야 한다. 이 경우 시·도지사는 협의가 성립되지 아니하면 국토교통부장관에게 조정(調整)을 신청하여야 한다.
  ②·③ (생 략)
  여객자동차 운수사업법 시행령
  제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.
  1. “노선”이란 자동차를 정기적으로 운행하거나 운행하려는 구간을 말한다.
  2. “운행계통”이란 노선의 기점(起點)·종점(終點)과 그 기점·종점 간의 운행경로·운행거리·운행횟수 및 운행대수를 총칭한 것을 말한다.
  3. (생 략)
  여객자동차 운수사업법 시행규칙
  제5조(협의·조정신청 등) ① 노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사는 노선이 둘 이상의 시·도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획 변경의 인가·등록 또는 사업개선명령을 하려면 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업 및 마을버스운송사업에 관한 사항으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사항에 관한 사업계획 변경의 인가·등록 또는 사업개선명령의 경우
  가. 시내버스운송사업 또는 농어촌버스운송사업의 직행좌석형·좌석형·일반형 상호 간 운행형태의 전환
  나. 관할 시·도 구역에만 해당되는 운행계통의 변경(둘 이상의 시·도지사가 공동배차 하는 노선은 제외한다)
  다. 다른 시·도 구역에서의 운행계통의 단축 또는 도로·다리의 개설·확충 등으로 인한 운행경로의 변경(운행경로의 변경으로 거리가 연장되는 경우는 제외한다)
  라. 제3항에 따른 교통대책을 수립하는 경우로서 그 대책에 따른 사항
  2. (생 략)
  ② 시·도지사는 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업계획 변경의 인가·등록 또는 사업개선명령을 하였을 때에는 1주일 이내에 그 사실을 관계 시·도지사에게 통보하여야 한다.
  ③ 제1항제1호다목에 따른 사업계획 변경에 관하여 제2항에 따른 통보를 받은 관계 시·도지사는 사업계획 변경 전과 같은 운행계통을 유지할 필요가 있다고 인정할 때에는 다른 노선의 여객자동차운송사업자로 하여금 단축된 운행계통을 운행하게 하는 등 교통대책을 수립·시행하여야 한다.
  ④ ∼ ⑥ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.