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• 질의요지

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제64조제1항에서는 시장등(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수를 말하며, 이하 같음)은 도시·군계획시설(각주: 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말하며(국토계획법 제2조제7호 참조), 이하 같음)의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니되나(본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고(단서) 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제61조 각 호에서는 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있는 사유를 규정하고 있는 한편,
  「건축법」 제20조제1항에서는 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다고 규정하고 있는바,
  도시·군계획시설 중 주차장을 설치하기로 결정된 지상 또는 지하에 「건축법」 제20조제3항에 따른 용도의 가설건축물을 축조하기 위하여 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받으려는 경우,(각주: 이 사안의 경우에는 국토계획법 제64조제2항을 적용할 수 있는 경우가 아님을 전제함) 같은 법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 개발행위허가 사유에 해당해야 하는지?
  

• 회답

  이 사안의 경우, 국토계획법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 개발행위허가 사유에 해당해야 합니다.
  

• 이유

  먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 국토계획법 제64조제1항에서는 시장등은 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다고 규정하면서(본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고(단서), 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제61조에서는 각 호로 도시·군계획시설 부지에서 허가받을 수 있는 개발행위를 정하고 있을 뿐, 국토계획법령에서 이 사안 가설건축물에 대한 개발행위의 허가에 관하여 별도로 규정하고 있지 않은바, 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상 또는 지하에 가설건축물을 건축하려는 경우에도 국토계획법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 허가 사유에 해당해야 개발행위의 허가를 받을 수 있음이 문언상 명확합니다.
  그리고 입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 허가를 받아야 하는데,(각주: 대법원 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결례 등 참조) 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법에 따른 개발행위의 허가는 개발행위가 각종 계획과 상충할 수 있는 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하려는 것인데 반해,(각주: 헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌바241 결정례, 법제처 2019. 2. 8. 회신 18-0584 해석례 참조) 「건축법」은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법 제20조제3항에 따른 가설건축물 축조신고는 건축물에 준하여 위험을 통제할 필요가 있는 일정한 용도의 가설건축물을 축조신고 대상으로 규율하기 위한 것인바(각주: 서울행정법원 2016. 7. 14. 선고 2016구합62863 판결례 등 참조), 국토계획법에 따른 개발행위의 허가와 「건축법」 제20조제3항에 따른 가설건축물 축조신고는 그 법률의 목적과 제도의 내용이 서로 다르므로, 이 사안과 같이 도시·군계획시설이나 그 예정지에 「건축법」 제20조제3항에 따른 축조신고 대상 가설건축물을 축조하려는 경우에는 국토계획법에 따른 개발행위의 허가와 「건축법」에 따른 가설건축물 축조신고는 각각 적용해야 할 것이고, 「건축법」 제20조제3항에 따른 용도의 가설건축물이라 하더라도 국토계획법령에서 규율하고 있는 요건을 갖추어 개발행위에 대한 허가를 받아야 할 것입니다.
  또한 국토계획법령에 따른 개발행위허가는 사적인 개발행위가 도시계획사업과 같은 각종 계획과 상충할 수 있으므로 이러한 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 국민이 개별적으로 행위허가를 받아 재산권을 행사할 수 있도록 규정한 것으로,(각주: 헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌바241 결정례, 법제처 2019. 2. 8. 회신 18-0584 해석례 참조) 국토계획법 제64조제1항 본문에서는 도시·군계획시설이 예정되어 있는 경우에는 이를 결정한 도시·군관리계획과 상충되는 개발행위가 이루어지지 않도록 하기 위해 도시·군계획시설을 설치하는 것 외의 개발행위를 금지하는 것을 원칙으로 하되, 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제61조 각 호에서는 도시·군관리계획과 상충되지 않는 범위에서 예외적으로 개발행위를 허가할 수 있는 사유를 규정하고 있는 것인바, 도시·군계획시설 중 주차장을 설치하기로 결정된 지상 또는 지하에 주차장 설치 외의 개발행위를 하는 것은 금지하되, 예외적으로 같은 조 각 호의 사유에 해당하는 경우에만 가설건축물의 건축 등 개발행위를 할 수 있다고 해석하는 것이 도시·군관리계획과 상충되는 개발행위가 이루어지지 않도록 하려는 입법 취지 및 조문 체계에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
  따라서 이 사안의 경우, 도시계획법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 개발행위허가 사유에 해당해야 합니다.
  <관계 법령>
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
  제64조(도시·군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ② ～ ④ (생 략)
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
  제61조(도시·군계획시설부지에서의 개발행위) 법 제64조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
  1. 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시·군계획시설이 결정되어 있고, 그 도시·군계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시·군계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 그 도시·군계획시설인 건축물 또는 공작물의 부지에 설치하는 경우
  2. 도시·군계획시설과 도시·군계획시설이 아닌 시설을 같은 건축물안에 설치한 경우(법률 제6243호 도시계획법개정법률에 의하여 개정되기 전에 설치한 경우를 말한다)로서 법 제88조의 규정에 의한 실시계획인가를 받아 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 경우
  가. 건폐율이 증가하지 아니하는 범위 안에서 당해 건축물을 증축 또는 대수선하여 도시·군계획시설이 아닌 시설을 설치하는 경우
  나. 도시·군계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위 안에서 도시·군계획시설을 도시·군계획시설이 아닌 시설로 변경하는 경우
  3.「도로법」등 도시·군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우
  4. 도시·군계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신·재생에너지 설비 중 태양에너지 설비 또는 연료전지 설비를 설치하는 경우
  5. 도시·군계획시설의 설치·이용이나 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 재해복구 또는 재난수습을 위한 응급조치로서 가설건축물 또는 공작물을 설치하는 경우
  건축법
  제20조(가설건축물) ① 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.
  ② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다.
  1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우
  2. 4층 이상인 경우
  3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우
  4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우
  ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다.
  ④ ～ ⑦ (생 략)
  

• 법제처 법령해석의 효력 등에 대한 안내

  
    법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
    또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
    아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.