「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제22조제1항에 따르면 사업시행자(각주: 산업입지법 제16조제1항제6호(산업단지 안의 토지의 소유자 또는 그들이 산업단지개발을 위하여 설립한 조합)에 따른 사업시행자는 제외됨)는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는 한편,
「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제2조제1호에서는 바다(가목), 바닷가(나목), 하천·호소(湖沼)·구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것(다목)을 “공유수면”으로 정의하고 있고, 같은 법 제8조제1항 본문에서는 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 그 밖의 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위(제1호) 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용의 허가(이하 “공유수면 점용·사용허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있는바,
산업입지법 제22조제1항에 따라 수용하거나 사용할 수 있는 “이에 관한 소유권 외의 권리”에 공유수면법 제8조제1항의 공유수면 점용·사용허가로 발생한 권리가 포함되는지(각주: 공유수면 점용·사용허가 대상이 되는 구역에 포락지(지적공부에 등록된 토지가 물에 침식되어 수면 밑으로 잠긴 토지를 말함) 또는 개인의 소유권이 인정되는 간석지가 포함되어 있지 않은 경우를 전제함)?

산업입지법 제22조제1항에 따라 수용하거나 사용할 수 있는 “이에 관한 소유권 외의 권리”에 공유수면법 제8조제1항의 공유수면 점용·사용허가로 발생한 권리는 포함되지 않습니다.

먼저 산업입지법 제22조제1항에서 규정하고 있는 “이에 관한 소유권 외의 권리”란 앞에서 열거된 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건에 관한 소유권 외의 권리를 의미한다 할 것인데, 같은 법에서 “토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리”의 의미나 범위에 대하여 특별히 규정하고 있지 않으나, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)을 준용하도록 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서는 사업시행자가 토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리(제1호), 토지와 함께 공익사업을 위하여 필요한 입목, 건물, 그 밖에 토지에 정착된 물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리(제2호) 등 같은 조 각 호에 해당하는 토지·물건 및 권리(이하 “토지등”이라 함)를 취득하거나 사용하는 경우에는 이 법을 적용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조제5호에서는 토지등에 대한 보상 대상이 될 수 있는 “관계인”에 대하여 “사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관하여 지상권·지역권·전세권·저당권·사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자”로 정의하고 있는바, 이에 비추어 보면 산업입지법 제22조제1항에서 규정한 “이에 관한 소유권 외의 권리”는 수용·사용 대상이 되는 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건에 관한 지상권·지역권 등의 권리를 의미한다고 보아야 합니다.
반면 공유수면은 자연공물로서 직접 공공의 사용에 제공되는 것으로 일반적으로 사소유권의 대상이 되거나 사법상 거래의 대상이 되지 않고(각주: 대법원 2009. 8. 20. 선고 2007다64303 판결례, 대법원 1994. 8. 12. 선고 94다12593 판결례, 헌법재판소 2000. 6. 1. 선고 98헌바34 결정례 등 참조), 공유수면의 점용·사용이란 공유수면의 특정 부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 특별사용을 의미하며(각주: 대법원 2015. 3. 20. 선고 2012두430 판결례, 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결례 등 참조), 이러한 공유수면 점용·사용허가는 특정인에게 공유수면 중 특정 부분에 대해 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분이라는 점에 비추어 볼 때, 공유수면 점용·사용허가로 발생하는 권리는 공유수면법에 의하여 특별히 설정되는 독점적 권리로서 토지, 건물이나 물건에 관한 소유권이나 소유권 외의 권리와는 별개로 존재하는 권리라 할 것인바, 문언상 산업입지법 제22조제1항에 따른 “이에 관한 소유권 외의 권리”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
또한 공유수면은 국가 소유인 바다 및 바닷가 등을 말하고 그 관리권은 관리청에 있으며, 공유수면 점용·사용허가는 이러한 관리권에 기하여 주어지는 권리(각주: 법제처 법령 입안·심사기준(2024) p.140·141 참조)로서 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하여 줌으로써 공유수면의 특정 부분을 독점적으로 이용할 수 있도록 권리를 설정하여 주는 처분의 성격을 가지는 것인바(각주: 대법원 2015. 3. 20. 선고 2012두430 판결례 참조, 법제처 2022. 10. 14. 회신 22-0084 해석례 참조), 원칙적으로 공유수면법 제8조제8항에 따라 점용·사용허가를 받은 공유수면에 대해서는 다른 사람이 점용·사용하는 행위가 제한됩니다.
그런데 산업입지법 제21조제1항에서는 국가산업단지개발실시계획 등의 승인 또는 변경승인을 할 때 의제될 수 있는 인허가 중 하나로 공유수면 점용·사용허가(제4호)를 명시하고 있고, 공유수면법 제20조제4호에 따르면 공유수면관리청이 토지보상법 제4조에 따른 공익사업을 위하여 필요한 경우 점용·사용허가의 취소, 점용·사용의 정지 또는 인공구조물·시설물 및 그 밖의 물건의 개축·이전을 명할 수 있도록 하고 있으며, 토지보상법 제4조제8호 및 별표 제2호(42)에서는 산업입지법에 따른 산업단지개발사업을 공익사업의 종류 중 하나로 명시하고 있는바, 이러한 공유수면 점용·사용허가의 법적 성질과 관련 법령의 체계에 비추어 보면, 산업단지개발사업의 시행을 위해 공유수면 점용·사용이 필요한 경우에는 실시계획 승인과 함께 공유수면 점용·사용허가가 의제되도록 하고, 종전의 공유수면 점용·사용허가에 대해서는 취소 또는 정지 등의 처분을 할 것이지, 공유수면 점용·사용허가로 발생한 권리를 사업시행자가 수용·사용을 통해 확보할 수 있는 대상은 아니라고 할 것인바, 공유수면 점용·사용허가로 발생한 권리가 산업입지법 제22조제1항에 따라 수용할 수 있는 권리의 범위에 포함된다고 보기 어렵습니다.
따라서 산업입지법 제22조제1항에 따라 수용하거나 사용할 수 있는 “이에 관한 소유권 외의 권리”에 공유수면법 제8조제1항의 공유수면 점용·사용허가로 발생한 권리는 포함되지 않습니다.
<관계 법령>
산업입지 및 개발에 관한 법률
제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조제1항제6호에 따른 사업시행자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.
② ∼ ④ (생 략)
⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
공유수면 관리 및 매립에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “공유수면”이란 다음 각 목의 것을 말한다.
가. 바다: 「해양조사와 해양정보 활용에 관한 법률」 제8조제1항제3호에 따른 해안선으로부터 「배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률」에 따른 배타적 경제수역 외측 한계까지의 사이
나. 바닷가: 「해양조사와 해양정보 활용에 관한 법률」 제8조제1항제3호에 따른 해안선으로부터 지적공부(地籍公簿)에 등록된 지역까지의 사이
다. 하천·호소(湖沼)·구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것
2. ～ 4. (생 략)
제8조(공유수면의 점용·사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용·사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용·사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용·사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용·사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 신·재생에너지 설비(「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신·재생에너지 설비를 말한다. 이하 이 장에서 같다), 건축물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위
2. ～ 11. (생 략)
② ～ ⑨ (생 략)

  법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
  또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
  아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.