「산림보호법」 제11조제1항에서는 산림청장 또는 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 말하며(「산림보호법」 제7조제1항 참조), 이하 같음)는 같은 항 각 호의 구분에 따라 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호사목에서는 같은 법 제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역에 대하여 지정 목적에 지장이 없도록 농림축산식품부령으로 정하는 범위(각주: 「산림보호법 시행규칙」 제10조 참조)에서 수원함양보호구역의 일부 구역이 대통령령으로 정하는 다른 목적의 부지(각주: 「산림보호법 시행규칙」 제6조제6항 참조)로 편입되는 경우를 규정하고 있는바,
구 「산림법」(각주: 2000. 1. 28. 법률 제6222호로 일부개정된 「산림법」을 말하며, 이하 같음) 제56조제2항에 따라 산림청장이 지정한 보안림(각주: 2009. 6. 9. 법률 제9763호로 제정된 「산림보호법」 부칙 제4조에 따라 종전의 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따라 지정된 ‘수원의 함양을 위하여 지정된 보안림’을 「산림보호법」에 따라 지정·고시된 ‘수원함양보호구역’으로 봄)과 동일한 구역을 시장·군수·구청장이 다시 수원함양보호구역으로 지정한 경우(각주: 「산림보호법」 제7조제1항에 따른 산림보호구역의 지정 권한 중 시·도지사의 권한을 시장·군수·구청장이 사무위임 조례로 위임받아 수원함양보호구역을 지정한 것을 전제로 함), 해당 수원함양보호구역을 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따라 시장·군수·구청장이 지정해제 할 수 있는지?

이 사안의 경우, 해당 수원함양보호구역을 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따라 시장·군수·구청장이 지정해제 할 수 없습니다.

먼저 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「산림보호법」 제11조제1항에서는 산림청장 또는 시·도지사는 같은 항 각 호의 구분에 따라 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 수원함양보호구역 등을 규정하면서, 같은 호 사목에서는 “같은 법 제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역”에 대한 지정 해제의 경우를 규정하고 있으며, 같은 법 제7조제1항에서는 산림청장 또는 시·도지사가 특별히 산림을 보호할 필요가 있으면 같은 항 각 호의 구분에 따라 산림보호구역을 지정할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제3호에서는 수원함양보호구역을 구체적으로 규정하고 있는바, 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에서 규정하고 있는 “같은 법 제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역”은 그 문언상 「산림보호법」 제7조제1항에 따른 산림보호구역의 지정자 중 “산림청장”이 지정한 경우로 제한된다고 할 것입니다.
그리고 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따른 “제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역”이라는 조문의 입법연혁을 살펴보면, 구 「산림법」 제56조에서는 원칙적으로 시·도지사 또는 지방산림관리청장이 보안림을 지정할 수 있도록 하면서, 산림의 상수원 수질보전기능을 강화하여 국민에게 맑은 물을 공급할 수 있는 기반을 확충하기 위하여 상수원의 수질에 영향을 주는 산림의 경우에는 보충적으로 산림청장이 직접 보안림으로 지정하여 관리할 수 있도록 하였고(각주: 2000. 1. 28. 법률 제6222호로 일부개정된 구 「산림법」 개정이유 및 주요 내용 참조), 해당 내용은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 규정되었다가 다시 「산림보호법」으로 이관되었는데(각주: 2009. 6. 9. 법률 제9763호로 제정된 「산림보호법」 부칙 제4조 참조), 이후 「산림보호법」이 개정되어 산림보호구역의 지정 및 해제권자에 시·도지사 외에 산림청장이 추가됨에 따라(각주: 2014. 6. 3. 법률 제12732호로 일부개정된 「산림보호법」 참조), 종전에 산림청장이 보충적으로 수원함양보호구역을 지정할 수 있도록 하던 규정은 삭제되고, 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에서 인용하는 조문도 산림청장의 지정권한을 명시한 같은 법 제7조제1항을 인용하는 것으로 개정된 것인바, 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에서 규정하고 있는 “제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역”은 입법연혁적으로 산림청장이 보충적으로 지정한 수원함양보호구역을 의미하였던 것으로 보이는 점을 고려하면, 이 사안과 같이 시장·군수·구청장이 다시 지정한 수원함양보호구역은 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따라 지정해제 할 수는 없다고 할 것입니다.
아울러 「산림보호법」 제7조제1항에서는 산림청장 또는 시·도지사는 특별히 산림을 보호할 “필요가 있으면” 같은 항 각 호의 구분에 따라 산림보호구역을 “지정할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 항 제3호에서는 수원함양보호구역을 수원의 함양, 홍수의 방지나 상수원 수질관리를 위하여 “필요하다고 인정되는” 구역이라고 규정하고 있는바, 이러한 문언을 종합하여 볼 때 수원함양보호구역의 지정은 산림청장 또는 시·도지사의 재량행위로서(각주: 법제처 2018. 10. 10. 회신 18-0346 해석례 참조) 해당 재량행위가 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것인데(각주: 대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결례 참조), 이 사안의 경우는 구 「산림법」 제56조제2항에 따라 산림청장이 지정한 보안림과 동일한 구역을 시장·군수·구청장이 다시 수원함양보호구역으로 지정하였으므로 그 지정권자가 서로 다른 경우이고, 이는 각 지정권자의 개별적 의사가 반영된 서로 다른 지정에 해당한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 수원함양보호구역을 「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따라 시장·군수·구청장이 지정해제 할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항
「산림보호법」 제11조제1항제1호사목에 따른 지정해제의 대상을 같은 법 제7조제1항에 따라 “산림청장”이 지정한 수원함양보호구역으로 제한할 필요가 있는지를 정책적으로 검토하여, 그 대상을 제한할 필요가 없다면 이를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
산림보호법
제7조(산림보호구역의 지정) ① 산림청장 또는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)는 특별히 산림을 보호할 필요가 있으면 다음 각 호의 구분에 따라 산림보호구역을 지정할 수 있다.
1.·2. (생 략)
3. 수원함양보호구역: 수원의 함양, 홍수의 방지나 상수원 수질관리를 위하여 필요하다고 인정되는 구역
4.·5. (생 략)
② 삭제
③ 제1항에 따른 산림보호구역의 구획, 세부 구분 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.
제11조(산림보호구역의 지정해제) ① 산림청장 또는 시·도지사는 다음 각 호의 구분에 따라 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있다.
1. 생활환경보호구역, 경관보호구역, 수원함양보호구역, 재해방지보호구역
가. ∼ 바. (생 략)
사. 제7조제1항에 따라 산림청장이 지정한 수원함양보호구역에 대하여 지정 목적에 지장이 없도록 농림축산식품부령으로 정하는 범위에서 수원함양보호구역의 일부 구역이 대통령령으로 정하는 다른 목적의 부지로 편입되는 경우
아. (생 략)
2. (생 략)
② 시·도지사가 다음 각 호의 구분에 따라 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제하고자 하는 경우에는 산림청장과 미리 협의하여야 한다.
1. 제1항제1호가목·나목·사목·아목에 해당하는 경우
2. (생 략)
③·④ (생 략)
⑤ 산림보호구역 지정해제의 절차·방법 등에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
<관계 법령>

  법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
  또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
  아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.