「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제78조제3항에 따르면 시장·군수등(각주: 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말하며(도시정비법 제2조제2호나목1) 참조), 이하 같음.)은 ‘같은 법 제74조제1항제6호에 따른 정비사업비가 같은 법 제52조제1항제12호에 따른 정비사업비 기준으로 100분의 10 이상으로서 대통령령으로 정하는 비율 이상 늘어나는 경우’(제1호) 등에 해당하면 대통령령으로 정하는 공공기관에 관리처분계획의 타당성 검증(이하 “타당성검증”이라 함)을 요청해야 한다고 규정하고 있는바,
정비구역 내 토지등소유자(각주: 도시정비법 제2조제9호가목에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음.)가 1인인 경우로서 그 토지등소유자 1인이 시행하는(각주: 도시정비법 제25조제1항제2호에서 재개발사업은 토지등소유자가 20인 미만인 경우에는 토지등소유자가 시행할 수 있도록 규정하고 있음.) 재개발사업이 도시정비법 제78조제3항제1호에 해당하는 경우에도 시장·군수등은 타당성검증 요청을 해야 하는지?

정비구역 내 토지등소유자(각주: 도시정비법 제2조제9호가목에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음.)가 1인인 경우로서 그 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업이 도시정비법 제78조제3항제1호에 해당하는 경우에는 시장·군수등은 타당성검증 요청을 하지 않아도 됩니다.

법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 합니다.(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조)
먼저 도시정비법 제78조제3항의 취지는 관리처분계획 인가 단계에서 조합원의 부담이 과도하게 증가하는 경우 시장·군수등이 타당성검증을 요청하도록 하여 조합원 부담금 산출의 객관성을 확보하고 조합원과 시공사 간 분쟁을 방지하려는 것이고,(각주: 2016년 11월 22일 의안번호 제2003777호로 발의된 도시정비법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 11쪽 이하 참조 ) 같은 법 제74조제1항 각 호에 따르면 관리처분계획에는 분양설계, 분양대상자별 분양예정지인 대지 또는 건축물의 추산액, 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물 명세, 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 분담규모 및 분담시기 등을 포함하도록 하고 있어 분양대상자와 조합원이 여러 명인 경우를 전제로 하고 있는바, 타당성검증은 복수의 조합원이 존재하는 경우 조합원 간의 권리배분이 적정한지를 검증하기 위한 제도라고 볼 수 있습니다.
그런데 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업의 경우에는 정비사업비가 증가하더라도 해당 토지등소유자가 그 비용을 모두 부담하고, 도시정비법 제35조제1항 단서에 따라 조합을 설립하지 않으므로 조합원이 존재하지 않아 조합원 간 권리배분의 적정성을 검증할 대상 자체가 존재하지 않는다는 점에 비추어 볼 때, 이 사안의 경우 시장·군수등은 타당성검증 요청을 하지 않아도 된다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 도시정비법 제72조제1항 단서에서는 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업의 경우에는 분양공고를 생략할 수 있도록 하고 있는데, 이는 정비구역 내에 토지등소유자가 1인인 경우에 다른 사람과의 권리관계가 없음에도 분양공고 절차를 강제하는 것은 불합리한 측면이 있어 이를 거치지 않도록 한 것이고,(각주: 2016년 8월 18일 의안번호 제2001642호로 발의된 도시정비법 전부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 41쪽 이하 참조) 같은 법 제78조제1항에 따른 관리처분계획의 공람 및 공람계획 통지 절차도 사업시행자와 공람 및 통지의 상대방인 토지등소유자가 동일하여 토지등소유자가 관리처분계획을 살펴보거나 토지등소유자에게 별도의 의견제출 기회를 주어야 할 필요성이 없어 생략되는바,(각주: 법제처 2022. 9. 8. 회신 22-0379 해석례 참조) 타당성검증에 있어서도 재개발사업을 시행하는 토지등소유자 외에 분양신청을 할 토지등소유자가 없어 분양대상자 간 권리배분의 적절성을 검증할 필요성이 없다는 점을 고려하면, 타당성검증 역시 불필요하다고 보는 것이 도시정비법의 규정체계에 부합하는 해석입니다.
또한 타당성검증 제도의 입법연혁을 살펴보면, 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 도시정비법을 일부개정할 당시 시장·군수가 필요한 경우에만 타당성검증을 요청할 수 있도록 임의규정으로 신설되었다가, 2017년 8월 9일 법률 제14857호로 일부개정되면서 관리처분인가 단계에서 정비사업비 또는 조합원 분담규모가 일정 기준 이상으로 증가하는 경우 등에는 전문기관의 타당성검증을 의무화하는 내용으로 변경되었는데, 이는 무리한 사업 확장에 따른 추가적 비용 부담과 관련한 조합원과 시공사 간 또는 조합원과 조합임원 간의 분쟁을 방지하고 조합원의 권리를 실질적으로 보호하려는 취지인바(각주: 2017. 7. 의안번호 제2003777호로 발의된 도시정비법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서(11쪽 이하) 및 법제처 2018. 12. 3. 회신 18-0509 해석례 참조 ), 조합을 설립하지 않고 토지등소유자 1인이 재개발사업을 시행하는 경우에는 조합원 권리를 보호할 실익이 없으므로 타당성검증 요청을 하지 않아도 된다고 보는 것이 합리적입니다.
한편, 법률에서 명시적으로 타당성검증을 요청하지 않아도 되는 예외를 규정하지 않았으므로 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업도 타당성검증을 요청해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 만일 1인의 토지등소유자만 존재하는 경우에도 타당성검증을 거쳐야 한다고 본다면, 타당성검증을 거치지 않는 경우 불이익을 받을 다른 이해관계인이 없는 상황에서(각주: 2016년 8월 18일 의안번호 제2001642호로 발의된 도시정비법 전부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 41쪽 이하 참조 ) 사업시행자는 형식적으로 타당성검증을 요청해야 하고, 이는 상당한 검증 비용과 시간(각주: 도시정비법 제78조제2항에 따라 시장·군수등은 사업시행자의 관리처분계획인가의 신청이 있은 날부터 30일 이내의 인가여부를 결정·통보해야 하나, 타당성검증을 요청하는 경우에는 신청을 받은 날부터 60일 이내에 인가 여부를 결정·통보해야 함.)을 추가적으로 부담해야 하는 불합리한 상황이 발생할 수 있다는 점에서 이러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 정비구역 내 토지등소유자(각주: 도시정비법 제2조제9호가목에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음.)가 1인인 경우로서 그 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업이 도시정비법 제78조제3항제1호에 해당하는 경우에는 시장·군수등은 타당성검증 요청을 하지 않아도 됩니다.
※ 법령정비권고의견
도시정비법 제78조제3항에서 토지등소유자 1인이 시행하는 재개발사업이 같은 항 제1호에 해당하는 경우 타당성검증 요청 대상에서 제외할 것인지 여부를 입법적으로 검토하여 이를 명확히 할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
도시 및 주거환경정비법
제78조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ①·② (생 략)
③ 시장·군수등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 공공기관에 관리처분계획의 타당성 검증을 요청하여야 한다. 이 경우 시장·군수등은 타당성 검증 비용을 사업시행자에게 부담하게 할 수 있다.
1. 제74조제1항제6호에 따른 정비사업비가 제52조제1항제12호에 따른 정비사업비 기준으로 100분의 10 이상으로서 대통령령으로 정하는 비율 이상 늘어나는 경우
2. ∼ 4. (생 략)
④ ∼ ⑦ (생 략)

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