「수도권정비계획법」 제9조제1호에서는 관계 행정기관의 장은 자연보전권역에서는 ‘택지, 공업용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업’(가목)이나 그 허가등(각주: 「수도권정비계획법」 제7조제1항 각 호의 행위의 허가·인가·승인 또는 협의 등을 말하며,이하 같음)을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조제1항에서는 “대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업” 중 하나로 택지조성사업(제1호)(각주: 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택 중 아파트 또는 연립주택의 건설계획이 포함되지 아니한 택지조성사업과 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제8조에 따른 오염총량관리계획을 수립·시행하는 시·군이 아닌 지역에서 시행하는 택지조성사업은 그 면적이 3만제곱미터 이상인 것을 말하며(「수도권정비계획법 시행령」 제13조제1항제1호 단서 참조), 이하 같음.)을 규정하고 있으며, 같은 영 제4조제1호나목에서는 택지조성사업의 하나로 ‘「주택법」에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업’을 규정하고 있는바,
대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업(각주: 「주택법」에 따른 주택건설사업으로 면적이 3만제곱미터 이상인 것을 전제함)은 「수도권정비계획법」 제9조에 따른 행위 제한의 대상이 되는지?

대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업도 「수도권정비계획법」 제9조에 따른 행위 제한의 대상이 됩니다.

먼저 「수도권정비계획법」 제9조제1호 및 같은 법 시행령 제13조제1항제1호에서는 자연보전권역에서 “택지, 공업용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업”을 해서는 안 된다고 규정하면서, 그 개발사업 중 하나로 ‘택지조성사업’을 규정하고 있고, 같은 영 제4조제1호나목에서는 택지조성사업의 하나로 ‘「주택법」에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업’을 규정하고 있는바, 택지조성사업의 범위에서 대지조성사업을 수반하지 않는 주택건설사업을 배제하는 조항을 별도로 두고 있지 않은 한, 문언상 ‘「주택법」에 따른 주택건설사업’은 모두 택지조성사업에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.
더욱이 “및”이란 “그리고”, “그 밖에”, “또”와 같은 뜻으로서 같은 종류의 성분을 병렬적으로 연결할 때 쓰는 부사(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)이고, 「주택법」에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업은 각각 독자적인 사업계획의 검토·심의·협의 등의 절차를 거쳐 승인·고시되어 상호 독립하여 시행할 수 있는 별개의 사업이므로, “「주택법」에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업”이라는 문언은 주택건설사업과 대지조성사업을 “및”으로 연결하여 두 사업을 각각의 택지조성사업으로 규정한 것으로 해석해야 할 것이지, 이와 달리 이 중 주택건설사업을 “대지조성공사를 수반하는 주택건설사업”만으로 한정하여 해석할 수는 없다고 할 것입니다(각주: 법제처 2024. 2. 19. 회신 23-0782 해석례 참조).
그리고 「수도권정비계획법」은 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 국토의 균형 있는 발전을 기하기 위해 제정된 법률로서(각주: 1982. 12. 31. 법률 제3600호로 제정된 수도권정비계획법 제정이유 참조), 그 입법 목적을 달성하기 위한 수단으로 한강수계의 수질과 녹지 등 자연환경을 보전할 필요가 있는 지역을 자연보전권역으로 지정하고 택지조성사업, 도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업의 행위나 허가등을 원칙적으로 제한하고 있는데(각주: 법제처 2022. 12. 28. 회신 22-0975 해석례 참조), 대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업이라고 하더라도 다수의 주민들이 거주하는 인구집중유발시설인 주택을 건설하는 사업이라는 점에서 자연보전권역에서의 행위나 허가등이 제한될 필요성이 있다고 할 것이므로, 대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업도 택지조성사업에 해당하여 「수도권정비계획법」 제9조에 따른 행위 제한의 대상이 된다고 해석하는 것이 수도권정비계획법령의 입법 취지에 부합합니다.
한편 「수도권정비계획법」 제9조제1호에서 행위 제한의 대상으로 규정하고 있는 사업은 “택지, 공업용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 사업”이므로 「주택법」에 따른 주택건설사업은 대지조성사업을 수반하는 주택건설사업을 의미하는 것으로 한정하여 해석하는 것이 타당하다는 의견이 있습니다.
그러나, 통상적으로 법률에서 “…하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업”과 같은 표현 방식으로 위임 규정을 두는 것은 어떠한 내용을 하위법령으로 정할 것인지 상위법령에서 예측할 수 있도록 하기 위한 것으로서(각주: 법제처 2023. 4. 6. 회신 23-0008 해석례, 법제처 법령입안·심사기준(2026) p.19, 20 참조), 하위법령에서 이러한 방식으로 위임된 사항을 정할 때에는 “…하는 사업으로서”의 기준에 부합하는 사항을 규정해야 하는바(각주: 법제처 2023. 9. 7. 회신 23-0728 해석례 참조), 「수도권정비계획법 시행령」 제4조제1호나목 및 제13조제1항제1호에 따라 “택지조성사업”으로 규정된 “「주택법」에 따른 주택건설사업”은 이미 “택지, 공업용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 사업”의 기준을 충족하고 있는 것으로 보아야 한다는 점(각주: 법제처 2023. 7. 20. 회신 23-0441 해석례 참조)에서, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업도 「수도권정비계획법」 제9조에 따른 행위 제한의 대상이 됩니다.
수도권정비계획법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. “대규모개발사업”이란 택지, 공업 용지 및 관광지 등을 조성할 목적으로 하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 사업을 말한다.
5. (생 략)
제9조(자연보전권역의 행위 제한) 관계 행정기관의 장은 자연보전권역에서는 다음 각 호의 행위나 그 허가등을 하여서는 아니 된다. 다만, 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 택지, 공업 용지, 관광지 등의 조성을 목적으로 하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업
2. (생 략)
수도권정비계획법 시행령
제4조(대규모 개발사업의 종류 등) 법 제2조제4호에서 “대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 사업”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다. 이 경우 같은 목적으로 여러 번에 걸쳐 부분적으로 개발하거나 연접하여 개발함으로써 사업의 전체 면적이 다음 각 호의 어느 하나로 정하는 규모 이상이 되는 사업을 포함한다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 택지조성사업(이하 “택지조성사업”이라 한다)으로서 그 면적이 100만제곱미터 이상인 것
가. 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업
나. 「주택법」에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업
다. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지 및 특수지역에서의 주택지 조성사업
2. ∼ 5. (생 략)
제13조(자연보전권역의 행위 제한) ① 법 제9조제1호에서 “대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 개발사업”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다. 이 경우 같은 목적으로 여러 번에 걸쳐 부분적으로 개발하거나 연접하여 개발(이하 “연접개발”이라 한다)함으로써 사업의 전체 면적이 다음 각 호의 어느 하나에서 정하는 규모 이상으로 되는 사업(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조 및 제37조에 따른 도시지역 중 주거지역, 상업지역, 공업지역 및 개발진흥지구에서 시행하는 사업은 제외한다)을 포함한다.
1. 택지조성사업 (생 략)
2. ～ 5. (생 략)
②·③ (생 략)
<관계 법령>

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